Лист согласования НПА и стереотипы

В комментариях к блогу Госсектор и частные организации: стереотипы мешают увидеть возможности 
Вадим Малых привел отличный пример - прямо таки "кейс", как сейчас модно говорить. Давайте совместно попытаемся совместно и без ярлыков разобраться в этом стереотипе, "поняв причины их возникновения, их роль и значение в существующей деловой культуре организации, последствия от их изменения и способность (да и желание) людей эти перемены пережить".

Итак, в чем роль "листа согласования НПА" и с чем связано устоявшееся ограничение на бесконтрольное "разлашение" листа согласования и на основании этого понять, является ли данное требование (в частности к ECM-системе) разумным и обоснованным или это "архаика", которую необходимо изменить?

Допустим, нормативно-правовой акт это "распоряжение Губернатора" (в Постановления Правительства пока влезать не будем - там сложнее). Данный акт издается главой региона единолично. В принципе, мало что мешает ему самостоятельно подготовить и подписать такое распоряжение вообще без каких либо согласований (Б.Н. Ельцин чуть ли не на танке подписал Указ "О незаконности действий ГКЧП"). Впервые столкнувшись с автоматизацией данного процесса я для себя проводил аналогии с приказами в коммерческих организациях. Да, готовят проекты приказов структуры, а не сам директор; да, проект проходит разоличные согласования, кто то из согласующих даже против выступить может, но итоговое решение за директором (не смотря ни на какие мнения согласующих) и с момента подписания приказа ответственность тоже на нем - кто готовил, согласовывал, поддерживал или противился - дело десятое. Приказ издан на принципах единоначалия и выражает управленческое решение руководителя и после этого события кто был за, а кто - против, какие мнения высказывались в ходе его подготовки - уже роли не играет. С согласованием НПА в госструктурах ситуация иная.

Мало того, что порядок и согласования НПА утверждается регламентом Правительства области и обязателен к исполнению всеми чиновниками. Роль согласования НПА в госвласти - делегирование и даже, частично снятие ответственности с Губернатора. Если изданный НПА будет нарушать федеральное законодательство, то кто будет отвечать? Не Губернатор, которые его подписал, а (например) правовое управление, которое его согласовало. Если НПА (классика - выделение земли, передача госсобственности) станет элементом уголовного дела о коррупции на кого дело возбудят? Не на губернатора, а на согласовавший этот документ департамент имущества (на его главу или зама - смотря чья подпись в листе согласования стоит).

При принятии "непопулярных" решений - лист согласования это эдакий элемент "круговой поруки". Т.е. колоссальное значение имеет не только факт подписи губернатора под таким документом, но и круг лиц, согласившихся, одобривших и поддержавших такое решение. Вспомните фильм "любовь с привилегиями" - подпись К.Г. Кожемякина под документом об аресте отца его жены:

"Подпись свою там видел? Ну и что? Там сам Маленков. И кроме моей сколько подписей. Ты ведь знаешь, как это делалось? Решалось все наверху и все эти подписи не имели уже никакого значения.

– Ну, наверное, все-таки имели, раз их собирали.

– Да, собирали. Но если бы я не завизировал, в следующий раз меня бы уже завизировали."

Госуправление всегда балансирует между единоначалием (вертикалью власти) и коллегиальностью при принятии решений. Вот хорошо это или плохо - вопрос выходящий за пределы ECM.

Таким образом, в современных реалиях необходимость наличия листа согласования НПА (скрепленная "живыми" подписями, а в идеале вообще не чернилами, а кровью согласующих) и хранения этого листа согласования "вечно", как минимум не меньше чем самого НПА, более чем обоснованное требование. И изменить этот "стереотип", возможно, только если будет проведена коренная реформа госуправления.

Теперь по второй части кейса:

Лист согласования это не только перечень согласующих лиц. В максимальном случае - это целый "букет" мнений, позиций, препирательств, заключений, которыми обрастает НПА в процессе согласования. И предоставлять эту информацию "потребителю" НПА действительно не всегда разумно. Аналогия с врачебным консилиумом: есть тяжело больной человек, несколько врачей обсуждают, спорят, предлагают и отбрасывают различные варианты лечения. Но до больного доносится только итог. А Если на него вывалить весь массив информации он увидит, что и сами врачи отнюдь не единодушны в назначенном лечении, что у некоторых есть сомнения в правильности предписанных таблеток и процедур. Как больной поступит? Продолжит ли он доверять таким врачам? Будет ли неукоснительно исполнять все предписания? Или пойдет на консультацию другим, продолжит множить противоречивые рекомендации, запутается сам, прервет лечение, будет метаться и все в конце концов закончится не очень радостно?

Таким образом, для исполнителя принятый НПА должен трактоваться как итоговая, выверенная форма, которая прошла все инстанции и экспертизы. И при выполнении такого указа он не должен мучиться сомнениями (Минфин не согласовал, так что денег могут не найти, ГПУ считает что это не соответствует федеральному законодательству, а коллеги из другого министерства вообще считают, что актуальность распоряжение потеряет через 2 месяца). Может, такая информация и была бы полезна "креативному" исполнителю, но любой средней руки чиновник в лучшем случае займет тогда позицию "не торопись выполнять приказ - жди пока отменят". И на пользу исполнения такого распоряжения это не пойдет. При работе с уже принятым НПА нужен сам НПА в его действующей редакции, а не те редакции, проекты, мнения, которые высказывались при его подготовке.

Кроме того, госструктуры у нас в принципе очень дозировано подходят к "разглашению" информации, если, по их мнению, затребовавшему она не нужна (даже если в ней нет ничего секретного или компрометирующего). И никакой 8-ФЗ это исправить не в силах. А лист согласования именно к такой "лишней" информации относится. В причинах этого стереотипа мне разобраться сложнее.