МЭДО — лишь первый шаг к межведомственному документообороту

Андрей Колесов

Тема межведомственного электронного документооборота уже не первый год горячо обсуждается российским профессиональным сообществом и признается одной из наиболее актуальных в развитии отечественного рынка СЭД (систем электронного документооборота). Представители ИТ при этом традиционно сетуют на недостаточные усилия в решении организационно-юридических вопросов со стороны государства, а чиновники периодически ссылаются на неготовность самих ИТ. В сути этого круга проблем и в возможностях их решения в беседе с директором по развитию продукта компании «БОСС-Референт» Евгенией Капустиной и директором по развитию технологий информационного менеджмента компании «АйТи» Дмитрием Романовым пытался разобраться обозреватель PC Week/RE Андрей Колесов.

PC Week: Межведомственный документооборот — это взаимодействие только внутри государственных структур или сюда мы включаем и общение между собой всех юридических лиц, включая и коммерческий сектор?

 Дмитрий Романов: Есть некоторая путаница в использовании данного термина. Межведомственный документооборот — это относится только к государственному сектору. Общение же независимых (не государственных) структур стоит называть межкорпоративным. Некоторые авторы считают, что межкорпоративный является синонимом межведомственного, другие, что первый является частным случаем второго, а третьи наоборот. Но с методической точки зрения все три подхода неверны: при кажущемся сходстве все же межведомственное и межкорпоративное взаимодействие — это разные категории как в организационном, так во многом и в технологическом аспектах.

В любом случае нужно отметить: когда мы говорим о ключевых проблемах российской отрасли СЭД и называем среди первых из них «межведомственный документооборот», то в 99% случаев речь идет именно о госсекторе. Потому что подобные проблемы взаимоотношений для коммерческих организаций — это вопросы второго по значимости порядка. По сравнению с госсектором можно считать, что там все в норме.

Евгения Капустина: Чтобы лучше понять суть вопроса, нужно признать, что государственный сектор — это своего рода гигантская корпорация. Поэтому, как ни странно, межведомственный документооборот больше имеет сходство с внутрикорпоративным. В коммерческом секторе субъекты общения образуют своего рода плоское множество с достаточно простыми связями «точка — точка». Причем каждая организации в этом взаимодействии может выглядеть со стороны контрагента «черным ящиком» — это никак не помешает сотрудничеству.

В государственном секторе все иначе. Тут множество субъектов имеет очень сложную многослойную иерархическую структуру, в которой отдельные организации связаны общими деловыми процессами. Например, при автоматизации оказания госуслуг по принципу «единого окна» в процесс подготовки ответа по одному обращению может быть вовлечено несколько ведомств. Но масштаб такой «корпорации» и ее неоднородность опять же делают проблемы управления тут несоизмеримо более сложными, чем в любой самой крупной компании даже международного уровня.

PC Week: В октябре 2009-го вступило в действие постановление правительства об утверждении положения о системе межведомственного электронного документооборота (МЭДО). В какой степени этот шаг решает проблемы взаимодействия госорганизаций между собой?

Д. Р.: В очень небольшой. На самом деле, эта система нацелена на решение, безусловно, очень нужной, но частной задачи: передачи отчетности высшим органам власти от нижестоящих организаций. О том, что это так, говорит уже то, что она была реализован ФСО (Федеральной службой охраны). Ни о каком полноценном обмене информацией между организациями тут речи нет. По сути, система решает только задачу доставки документов с помощью защищенной электронной почты вместо фельдъегерской службы, причем в значительной степени — в пределах Москвы. То есть речь идет об очень и очень небольшом объеме документов и в общем-то о весьма незначительном объеме автоматизации деловых процессов. Насколько мне известно, тут изначально не ставилась даже такая простая задача, как отправка запроса в нижестоящую организацию с контролем срока его исполнения, не говоря уже о том, чтобы следить за статусом тех или иных документов внутри ведомства.

PC Week: Но МЭДО — это все же хоть какой-то шаг вперед, хотя, наверное, его можно было сделать еще несколько лет назад. А что же нужно сделать — и делается ли, — чтобы все же организовать систему именно для межведомственного взаимодействия?

Д. Р.: Формулировки того, что надо делать, в официальном виде нет, хотя в общих чертах задачи достаточно понятны. Ведь автоматизированные — в той или иной степени — системы документооборота в ведомствах есть. Нужно, чтобы они могли взаимодействовать в автоматическом режиме, быть достаточно прозрачными друг для друга. Например, чтобы по запросу можно было автоматически получить уже существующий документ из другой организации или узнать его статус, уточнить на каком этапе делового процесса он находится. Желательно обеспечить возможность коллективной работы сотрудников разных ведомств с одними документами, а дальше — обеспечить полную поддержку деловых процессов, которые проходят через несколько организаций.

PC Week: Цели определили. Каковы пути их достижения? Вы сравнили государство с корпорацией. Может быть, пользуясь наличием единого руководства, внедрить какую-то унифицированную систему?

Д. Р.: Аналогия с корпорациями все же условна. Совершенно иные масштабы, которые переходят в принципиально иное качество. Проблемы на недавнем примере ЕГАИС являются весьма показательными, при том, что тут шла речь о довольно частной задаче. Внедрение унифицированной СЭД во всех организациях, даже только верхнего уровня, — задача нереальная. Прежде всего, в них уже что-то установлено и как-то работает. Но даже если принять идеальный вариант проектирования и внедрения с нуля, то ничего не получится: системы будут настраиваться и развиваться под конкретные задачи ведомства и очень быстро их родство будет утеряно.

Если и другая важная проблема — национальная безопасность. Если кто-то все же сможет сделать такую всеобъемлющую СЭД, то вся управленческая деятельность государства будет зависеть от автора системы, конкретного юридического, а скорее всего даже физического лица. В данном случае гетерогенность при всех своих технических проблемах — это основа национальной безопасности.

PC Week: Но ведь если хотя бы выбрать единую платформу, то это уже поможет решать вопросы интероперабельности отдельных компонентов. А для ухода от зависимости можно выбрать СПО.

Е. К.: Переход на СПО — достаточно интересное решение, однако и данный вариант имеет свои плюсы и минусы, которые необходимо здраво учитывать. Единая платформа, конечно, несколько упростит решение проблем совместимости решений, но не очень сильно. Нет, создание единой системы для такой сложной структуры, как государство, — это просто нереально, хотя бы с точки зрения управления таким проектом.

PC Week: Очевидно, проблемы интеграции решаются не путем использования единой платформы для каждого компонента, а созданием механизмов их интероперабельности, взаимодействия.

Д. Р.: Совершенно верно. Теория и практика говорят, что для создания сложной распределенной системы, а тем более такой, в которой должны работать сотни тысяч организаций и десятки миллионов человек, начинать нужно с разработки общих стандартов, которые, в свою очередь, должны опираться на фундамент в виде закрепленной терминологии, протоколов взаимодействия, форматов данных, а главное — определения целевых задач системы.

PC Week: Тогда в чем заключаются проблемы, тормозящие эту деятельность?

Д. Р.: Безусловно, есть верхнеуровневые проблемы законодательства. Например, нужно закрепить сам статус электронного документа, который признавался бы везде в качестве такового, независимо от того, где и кем он был создан. Нужно разрешить противоречия между требованиями делопроизводства и нового закона о персональных данных (первые требуют хранить информацию, а второй — ее уничтожать после использования). И этот список можно продолжать.

Е. К.: На самом деле понимание необходимости электронного взаимодействия и сотрудничества есть и в самих ведомствах. Но нужно, чтобы кто-то централизованно руководил всей это работой. Проблема заключается еще и в том, что подобные вопросы чаще всего обсуждаются без участия ИТ-отрасли. Например, приглашение экспертов от ИТ-поставщиков в создаваемые рабочие группы — это скорее исключение, чем правило.

PC Week: А от самой отрасли что-то зависит? Глава Минкомсвязи заявил год назад на DOCFLOW 2009, то существующие разработки не готовы к решению масштабных задач управления документами. Где же истина?

Д. Р.: Разумеется, речь идет о взаимосвязанном комплексе проблем. Но я смею утверждать, что отрасль со своей стороны вполне готова к их решению. Говоря о проблемах взаимодействия на уровне различных СЭД, нужно сказать, что еще в 2004-м был предложен соответствующий стандарт, созданный рабочей группой, сформированной под эгидой общественной организации — Гильдии управляющих документацией (ГУД) — с участием представителей ведущих поставщиков СЭД. Его использование позволяет выполнять гарантированную доставку и регистрацию передаваемых документов, а также выдачу уведомлений заинтересованным сторонам о его статусе, процессе обработки и пр. Все компании, принимавшие участие в разработке стандарта, объявили о его поддержке в своих продуктах. Такой механизм может использоваться и для создания более сложных схем взаимодействия, в том числе для построения сквозных деловых процессов.

PC Week: А что происходит с этим стандартом? Он применяется?

Д. Р.: К сожалению, он практически остается невостребованным. И мы считаем, что не из-за его каких-то технических недостатков, а вследствие нежелания ведомств взаимодействовать. А нежелание это определяется не зловредностью чиновников, а организационной структурой государственной системы, которая подразумевает всегда наличие соответствующих управляющих воздействий извне.

Е. К.: Хотя мы сказали, что в ведомствах есть СЭД, но все же нужно уточнить, что глубокого проникновения этих систем там нет. Чаще всего речь идет о регистрации документов и контроле исполнительской дисциплины. Настоящий электронный документооборот — это пока только мечта. А без внутренней автоматизации и необходимость во внешнем взаимодействии очень невелика.

PC Week: Что же делать? И может ли что-то сделать отрасль для ускорения решения все этих проблем?

Д. Р.: В последние год-полтора мы видим, что понимание необходимости таких воздействий на высшем уровне сформировалось, и реализация той же МЭДО это демонстрирует. Но данного шага сейчас уже явно недостаточно, и задача отрасли, наверное, сейчас заключается как раз в том, чтобы консолидированно заявить об этом и, более того, говорить о подобных проблемах постоянно. Но кроме разговоров и убеждений — причем публичных с привлечением внимания широкой общественности — следует делать и конкретные шаги.

Например, нужно получить эффект от МЭДО в ее нынешнем виде — использовать как надежный защищенный транспорт. Нужно разработать свои предложения по развитию данного механизма, в том числе в направлении его интеграции с упомянутом стандартом ГУД. Это можно сделать уже в текущем году.

Одновременно отрасль должна продолжить работы по развитию этого и других необходимых стандартов, в частности для решения задач оказания услуг населению. И активно заниматься внедрением таких разработок, возможно даже реализуя совместные мультивендорные проекты, а также как можно шире демонстрируя полученные результаты. Правда, тут есть еще один важный нюанс: расширение работ по формированию отраслевых стандартов нужно вести совместными усилиями представителей государства и ИТ-поставщиков.

PC Week: Спасибо за беседу.

Источник: PC Week, 14 апреля 2010