Ответы на вопросы об электронном документообороте с сайта "Электронная Россия"

Вопрос:

Как обстоят дела с внедрением электронного документооборота в государственное и негосударственное делопроизводство?

Ответ:

На сегодняшний день наиболее надежным средством, обеспечивающим подтверждение подлинности электронных документов, является электронная цифровая подпись. Однако Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» ориентирован исключительно на использование ЭЦП с открытым и закрытым ключами при условии выдачи сертификата ключа подписи удостоверяющим центром. Такая модель регулирования жестко привязана к конкретной (причем не самой широко используемой) технологии. В зарубежном законодательстве на сегодняшний день преобладают технологически нейтральные модели регулирования электронных подписей, которые в большей степени отвечают потребностям гражданского документооборота.

Помимо этого, в указанном законе присутствует ряд непоследовательных и неоднозначных формулировок, влекущих за собой возможность неверного толкования и снижение эффективности правоприменения.

Поскольку правовая регламентация применения электронной подписи и других аналогов подписи необходима для эффективного участия России в мировой системе электронной торговли и для дальнейшей работы над регулированием правоотношений в сфере информационного обмена, Мининформсвязи России считает целесообразным вернуться к тексту закона «Об электронной цифровой подписи», удалив из него необоснованные ограничения и распространив его действие на иные электронные аналоги подписи.

Дальнейшее развитие электронного документооборота требует более точной регламентации вопросов, связанных с его внедрением в органах власти, созданием и эксплуатацией государственных информационных систем, обеспечением их совместимости, установлением единообразных требований по информационной безопасности. Для решения этих вопросов необходимо определить и уточнить все базовые общеправовые понятия: «документ», «электронный документ», «носитель документа», «запись», «файл», определить вне рамок авторского права понятия «база данных» и «запись в базе данных», соответственно, как особый вид и элемент электронного регистрационно-учетного документа. В проекте Концепции правового регулирования в сфере информационных технологий Мининформсвязи России эту проблему предлагается решить с помощью федерального закона «Об электронном документообороте». Хотя в опыте развитых стран, к примеру, в настоящее время отсутствует практика регулирования этого вопроса отдельным нормативным актом.

Наряду с указанным федеральным законом в той же Концепции предлагается разработать и утвердить указом Президента Российской Федерации порядок использования электронного документооборота в системе органов государственной власти. Наконец, вопросы взаимодействия органов власти и их подразделений в процессе исполнения ими различных государственных функций целесообразно закрепить в системе нормативных правовых актов об электронных административных регламентах.

Ряд федеральных законов устанавливает необходимость формирования, ведения и использования различных регистров, реестров и кадастров, но при этом в них недостаточно четко определены формальные различия видов информации, ответственность ведомств за их формирование, порядок их ведения и использования. Нередки случаи дублирования сведений в составе различных баз данных. Указанные обстоятельства требуют внесения корректировок в целый ряд законодательных актов, таких как Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» и Основы законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах.

Отдельной проблемой, причем не только в сфере государственного управления, является признание электронных документов (сообщений) в качестве судебных доказательств. Отсутствует законодательная база, детализирующая принципиальную возможность использования таких доказательств, что требует внесения соответствующих изменений и дополнений в процессуальные кодексы и законы.

Что касается использования опыта развитых стран, то, несомненно, здесь основные усилия должны быть сосредоточены на теоретическом осмыслении и практическом разрешении возможности, целесообразности и границ применения зарубежного опыта правового регулирования информационных отношений. Какую страну можно назвать в качестве эталона, однозначного ответа нет. Многие юристы, например, придерживаются мнения, что законодательство в сфере электронного документооборота хорошо развито в США и Франции.

А. Панкратов, заместитель руководителя Федерального агентства

по информационным технологиям

Вопрос:

Планирует ли "Электронная Россия" в ближайшие годы подготовить какие-либо предложения по изменениям в вопросах регулирования законодательства в области электронного документооборота?

Ответ:

Безусловно, в ФЦП «Электронная Россия» есть соответствующий раздел по финансированию подобного рода направлений. Я только не помню, насколько это текстуально связано с электронным документооборотом и электронным документом. Но, поймите, такого рода названия используются как в повседневном значении, так и в юридическом. Как юрист, я не могу ответить на этот вопрос, без того, чтобы дать определение понятию «электронный документооборот». Поскольку относительно этого понятия до сих пор нет консенсуса, преждевременно говорить о том, какие изменения здесь должны быть. Нужно определиться с тем, что мы понимаем под понятиями «электронный документ» и «электронный документооборот». Совершенно очевидно, что все, что происходит в сфере банковских трансакций, является неклассической формой документооборота.

М. Якушев, директор Департамента правового обеспечения

Министерства информационных технологий и связи

Вопрос:

Как бы Вы оценили действующее законодательство в сфере электронного документооборота, в частности - закон об ЭЦП? Как его принятие отразилось на работе банков?

Ответ:

Я бы не сказал, что существует какое-то отдельное законодательство в сфере электронного документооборота. Поэтому каким-то образом его оценивать очень сложно. Федеральный закон об ЭЦП на момент его принятия имел несколько иные цели, нежели развитие электронного документооборота. Поэтому он к этой сфере регулирования никак не относится. В силу определенного количества юридических и иных дефектов, которые присутствуют в этом законе, он фактически не применялся и не применяется до сих пор. Например, в нынешней редакции закона есть положение, в соответствии с которым, любой сертификат подписи можно использовать только один раз. Разработчики имели в виду иное – сертификат подписи можно использовать до момента пока не будет доказано, что он кем-то был сфальсифицирован. Но сформулировано это положение было неудачно: из текста следует, что сертификат нельзя применять, если он до этого ранее уже использовался. Это ошибка технического характера. Ошибка более серьезная заключается в том, что фактически единственным механизмом регулирования сферы ЭЦП было лицензирование деятельности удостоверяющих центров. До отмены лицензирования в этой сфере законом, который был принят на прошлой сессии Госдумы, никто не мог разработать и предложить внятную модель лицензирования, которую можно было бы утвердить постановлением Правительства. Поэтому этот закон так и не получил применения.

Кроме того, в законе записана всего лишь одна допустимая технология, которая должна реализовываться под очень жестким контролем. Скажем, в сфере лицензирования удостоверяющих центров. При этом подразумевается, что всем обеспечивается равный уровень транзакционной безопасности. Но, во-первых, внутри банков используются собственные технологии, которые могут и не совпадать с положениями действующего закона об ЭЦП. Именно поэтому банки не заинтересованы в том, чтобы ломать свои уже существующие системы и приводить их в соответствие с законом. И их можно понять. Банковские структуры нашли выход для себя. Он заключается в том, чтобы системы электронного документооборота, которые используются в банках, назывались как угодно, но только, чтобы в них не фигурировало название «электронная цифровая подпись». Ничего хорошего в этом нет. Но такое решение реально применяется.

Во-вторых, невозможно на уровне закона предусмотреть абсолютно все варианты соответствующих взаимоотношений. Поэтому ограничения, которые накладываются действующим законом, зачастую, не устраивают участников рынка.

Пока "корпоративные системы", к которым, в частности, относятся банковские структуры, существуют и действуют без учета того, что записано в законе. А те системы, которые в законе названы «системами общего пользования», и в которых используется электронная цифровая подпись, так и не заработали, их собственно нет. В частности, это связано с тем, что механизмы реализации, требовавшие, например, лицензию на соответствующие виды деятельности, так и не были запущены.

Тем не менее, перспективы запуска названных механизмов есть. Они предусмотрены планом законотворческой деятельности правительства на 2005 год. В соответствии с планом к ноябрю этого года в правительстве должен быть рассмотрен вопрос о внесении изменений и дополнений в действующий закон об ЭЦП. Данная работа поручена Министерству информационных технологий и связи РФ. Смею вас заверить, что она успешно выполняется. И в ближайшем будущем соответствующий законопроект будет направлен на согласование и на обсуждение в бизнес-сообществе с тем, чтобы с учетом поступивших замечаний его представлять в правительство для принятия.

М. Якушев, директор Департамента правового обеспечения

Министерства информационных технологий и связи

Вопрос:

Стоит ли России воспользоваться зарубежным опытом в сфере регулирования электронного документооборота?

Ответ:

Я думаю, что это нужно сделать обязательно, поскольку существует Европейская директива на этот счет, существуют разные модели регулирования. Есть, из чего выбирать. Есть американский опыт, опыт ФРГ. В соседней Украине, кстати, приняты два закона об электронном документе и электронной цифровой подписи, где многие недостатки, которые отмечались в нашем, российском законе, были устранены.

Очевидно, что систему регулирования, которою предполагается создать в России, необходимо сначала соотнести с зарубежным опытом. Именно это мы и делаем при разработке проекта об ЭЦП, о котором я говорил. На мой взгляд, для российских реалий оптимально использовать все то лучшее, что было наработано в плане использования ЭЦП в Федеративной Республике Германии.

В немецком законе дана подробная классификация электронных цифровых подписей. На уровне закона прописано, какие требования предъявляются к удостоверяющим центрам. В результате в Германии никто не ждет каких-либо лицензионных разъяснений или положений о лицензировании.

Немецкий закон базируется на Европейской директиве в сфере использования электронной подписи. Благодаря работе наших немецких коллег, удалось выяснить, какие положения этой директивы жизнеспособны, а какие не оправдались практикой. Немецкое законодательство в этом плане подает пример общеевропейскому. В частности, немцы с большим вниманием отнеслись к проблеме передачи сертификата подписи в случае прекращения деятельности удостоверяющего центра. Это актуальный вопрос: что делать в случае, если предприятие, которое оказывало соответствующие услуги, прекратило свое существование. Кому передается ответственность. Немецкий опыт показывает, что очень сложно говорить о возможности переноса ответственности, если удостоверяющий центр прекратил свое существование. Резюме: чтобы такого не случилось, нужно выбирать надежные центры. Если государство собирается регулировать деятельность удостоверяющих центров, то оно должно постоянно контролировать выполнение этими центрами соответствующих требований.

Электронный документооборот получил в Германии широкое распространение. Государственная политика этой страны направлена на внедрение электронного документооборота до уровня, по-нашему говоря, муниципалитетов. То есть не только на уровне федеральных ведомств или земель, в обязательном порядке должен быть налажен электронный документооборот. Эта система является неотъемлемой частью взаимодействия между жителями населенных пунктов и местными администрациями, между компаниями, которые обслуживают местные администрации. Эта система позволяет оперативно решать вопросы, на решение которых в России тратится по нескольку дней, а то и недель. Электронные документы присутствуют при решении всех повседневных вопросов на уровне муниципалитетов, школ, сберкасс, дорожной полиции, собесов - оплата коммунальных услуг, регистрация автомобиля, назначение пенсии и т.д. Во всех этих транзакциях задействованы банки, что позволяет решать проблемы достаточно оперативно. Без необходимости отстаивать очереди. Это хороший пример для нас, который свидетельствует об использовании современных технологий в жизни простых граждан, а не только федеральных органов исполнительной власти.

М. Якушев, директор Департамента правового обеспечения

Министерства информационных технологий и связи