3 типа государственных услуг или почему ФЦП “Информационное общество” катится в тартарары

Введение

Сегодня много идет разговоров о административной реформе, оптимизации государственного аппарата, и как частном случае всех этих намерений - информатизации.

Особенно поражают те умные слова, которым сыплют участники данного цирка направо и налево: СМЭВ, АЭР, SaaS, ЭДО …

Все усилия сконцентрированы на каких-то тонких материях, высоких технологиях, но базовый, элементарный уровень оставлен без внимания... Органы власти не могут ответить на элементарные вопросы:

1. чем они занимаются?

2. какие услуги предоставляют?

3. кому?

4. сколько?

А не ответив на эти вопросы, нет смысла размышлять о чем-либо более сложном. Не научившись ходить, даже не пробуй залазить на велосипед.

Это правило отражено хорошим высказыванием: чтобы управлять какой-либо деятельностью, ее нужно измерить, а чтобы измерить ее нужно определить, а чтобы определить ее нужно описать. И тут как всегда уперлись в описание бизнес-процессов )) Но не спешите радоваться умники, подумавшие о BPMN, EPC, IDEF и прочих умных словах. Я не эти глупости имел ввиду.

Нужно спустить еще на более простой уровень, еще ниже...

Давайте ответим в этой статье на следующие вопросы:

1. какие типы государственных услуг бывают?

2. кому эти услуги оказываются? т.е. какие типы клиентов бывают у государственных услуг?

3. как правильно описывать эти услуги?

А ответив на эти вопросы, станет ясно что делать. Я так наивно полагаю :)

А что такое услуга?

Тут стоит еще остановиться и ответить еще на более простой вопрос... а что есть услуга?

Давайте возьмем максимально абстрактные определения (это очень важно) данные в международной энциклопедии Википедии:

1. Услуга - блага, предоставляемые в форме деятельности.

2. Услуга - совершенное одним лицом (физическим или юридическим) в интересах другого лица действие или деятельность.

В 210-ФЗ мы видим слишком конкретное определение слова Услуга, которое вызвало очень большую путаницу. Но может быть оно и верно, если учесть, что 210-ФЗ нормирует лишь часть услуг государственного аппарата.

И вот тут, прежде чем переходить к классификации услуг, нам надо ответить на еще один серьезный вопрос...

Какие типы клиентов у государственного аппарата?

Вот это очень интересный вопрос. Если в прошлом разделе мы договорились что любая деятельность, если она направлена на чьи-либо интересы есть услуга, то в чьих интереса действует государственный аппарат?

Ответ лежит прямо в определении субъекта :) Давайте займемся тафталогией: государственный аппарат (барабанная дробь!) действует в интересах государства! Занавес!

Не спешите улыбаться, это серьезный ответ, который еще надо осознать, а не просто принять за факт. Государство - действительно является основным клиентом государственных услуг. Это важно понять и принять за факт, для осознания дальнейших определений.

Основные поставщики услуг для этого клиента: Президент и федеральные органы государственного аппарата. К списку услуг мы перейдем ближе к концу статьи.

Далее, у этого клиента есть дочерние подразделения. Это регионы. Их обслуживают региональные органы государственного аппарата. Список услуг лишь чуть-чуть отличается от федерального, но по большей части очень похож.

Далее, как вы уже догадались, речь пойдет о муниципалитетах. Это основные клиенты ОМСУ.

Тут стоит определить, почему я применяю слово “Основные”? Очень просто.. по статье в бюджете. На обслуживание этих клиентов тратятся основные средства из бюджета.

А вот теперь перейдем к клиентуре, которая обслуживается по остаточному принципу. Это как раз юридические и физические лица. Статья затрат по их обслуживанию микроскопична, в сравнении со статьями, которые идут на более абстрактных клиентов.

Я снова применил умное слово - абстрактное лицо. Давайте его расшифруем. Абстрактное лицо, это такое лицо, которое состоит из конкретных лиц :) Это абстрактное определение абстрактного слова наверное слишком сложное? )) Давайте приведем аллегорию: максимально конкретным лицом во всей этой системе является персона - я, ты, он, она... вместе дружная страна :) А максимально абстрактным лицом как вы уже наверное догадались - страна :) Посередине, между этими 2-я крайностями, есть другие абстрактные лица, давайте их перечислим в порядке конкретизации:

1. Федерация

2. Регионы

3. Муниципалитеты

4. Юридические лица

5. Физические лица

Вот по сути 5 типов клиентов, государственных услуг. Ура! Мы ответили на вопрос!

Или кто то уверен что п.4 и п.5 это клиенты? А п.1,2,3 - нет? Основание? Можете обосновать с юридической точки зрения? Я могу!

Физические лица - имеют паспорт, как подтверждение своих прав на территории государства!

А все остальные, от п.4 до п.1 - основным документов подтверждающим свое право на существование имеют уставы! Или конституции как разновидность уставов!

Получается что все 5 типов, являются вполне себе значимыми лицами, у которых есть цели, интересы, желания, намерения :)

И если с их целями и намерениями не считаться, то они и ударить могут.

Самое забавное в этом, то, что их цели могут быть прямопротивоположными. В этом состоит сложность управления государственными услугами. Нужно постоянно искать баланс между этими ребятами. Потому что если начать удовлетворять одних, то другие начнут кусаться. Если все ресурсы кинуть на удовлетворение федерации, то остальные 4 уровня не поймут,а п.5 выйдет на улицы с вилами или на железные дороги сядет. Если все ресурсы кинуть на п.1 - т.е. граждан, то остальные 4 пункта могут также взбунтоваться ну или просто рассыпаться. А что тогда будут кушать п.5? Ну или кто дороги строить будет? :) В лес все вернемся? По деревьям прыгать? ))

В общем все 5 клиентов являются важными для экономики, их всех нужно правильно обслуживать, иначе государство развалится. Это и есть основная цель государственного аппарат и именно на это направлены государственные услуги (включая муниципальные, если кто еще не понял).

Типы услуг

Вот мы и подобрались к тому, о чем статья :) Вы внимательно прочитали воду сверху? Тогда споров тут будет минимум :)

За основу я возьму исследования Дэвида Майстера, который облетел весь мир и долго изучал организации, предоставляющие услуги. Это единственное исследование, наиболее близкое к теме данной статьи, которое мне известно. Да, он изучал профессиональные услуги, но лично мой опыт в сфере профессиональных и государственных услуг позволяет заключить что принципы управления у них схожи 1 в 1, особенно если правильно определить клиентский состав :)

Возьмем один из ключевых выводов его книги “Управление фирмой оказывающей профессиональные услуги” и применим/адаптируем к государственным органам:

1. Все услуги условно делятся на 3 типа: Мозги, Седина и Процедуры. Деление идет по преобладающему элементу:

1.1. Мозги - это уникальные, стратегические задачи, с высокой степень неопределенности, требующие высококвалифицированного, проектного управления и исполнения, с большими этапами подготовки, высокими рисками и очень крупными суммами бюджета :) Результаты тут во многом зависят от интеллектуального уровня на этапе подготовки, прогнозирования событий, аналитики, постановки задачи, планирования и т. д.

1.2. Седина - это периодически повторяющиеся, более определенные задачи, в сравнении с п.1.1., требующие меньшей подготовки, с заранее известным планом, составом задач в общих чертах, уровень рисков меньше. Тут результаты будут лучше у людей с опытом, которые уже выполняли подобные задачи ранее. Проектное управление все еще актуально и даст эффект от применения.

1.3. Процедуры - это регулярные, частые задачи, состав действий которых хорошо определен, хорошо поддающиеся технологичному управлению. Проектное управление тут избыточно, вызовет лишь сложности и затраты, при этом не особо влияя на конечные результаты. Исполнители могут быть начального уровня, следовать регламентам по процедурам.

2. Определений достаточно? Перейдем к примерам? :)

2.1. Мозги: ФЦП “Информационное общество”, БОР, 152-ФЗ, СМЭВ и 210-ФЗ, всплески эпидемий, финансовые или отраслевые кризисы …

2.2. Седина: спортивные и культурные мероприятия разных уровней, различные профилактические мероприятия ...

2.1. Процедуры: выдача разрешений на строительство, аренда земель, материальная помощь …

В общем и целом, вся деятельность, любого органа власти, в идеале выглядит в виде списка дел, разбитых по категориям.

Каждый сотрудник, должен отвечать за конкретные дела. Младшие за дела типа процедуры, руководители отделов и ведущие специалисты за дела типа Седина и Мозги. Высшее руководство за дела типа Мозги.

Но это в идеале. А по факту такого я еще не встречал :)

И да, в зависимости от уровня органа власти и его типа, в нем могут преобладать дела определенной категории и он может обслуживать определенный тип клиентов, включая другие органы гос.аппарата.

Берем примеры:

1.Управление государственных закупок Тюменской области - это организация предоставляющая услуги процедурного типа по организации закупок другим органам гос.аппарата.

2. Аппарат Президента РФ - предоставляет услуги по реализации проектов развития определенных сфер жизни или оптимизации гос.аппарата

3. Администрация г. Тюмень - предоставляет как услуги проектного типа по развитию города, так и услуги процедурного типа по земельным или имущественным отношениям...

В общем получается так, что все органы власти предоставляют услуги. Просто эти услуги различного типа и отличаются они по клиентуре.

Как описывать услуги?

Вот еще один краеугольный камень проблемы. В 210-ФЗ содержатся отличные идеи, но они написаны крайне абстрактно и как следствие вызвали извращенные толкования, привели к тому что описание услуг как бы есть и его как бы нет. Использовать его толком не получается.

Проблем в том, что там есть попытка описать слово Услуга, попытка описать слово Процедура, но нет описание слова Процесс. А из международного стандарта мы знаем, что Услуга есть результат Процесса, а Процесс состоит из Процедур. Этого нет в 210-ФЗ и это привело к тому, что чиновники перепутали Услугу с Процедурой.

В результате чего мы получаем административные регламенты типа таких:

1. Ведение учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях и имеющих право на предоставление жилых помещений по договорам социального найма … бла бла бла. Есть тутhttps://uslugi.admtyumen.ru/gov_services_to/reestr/steps.htm?id=4638@egService

2. Ввод объекта в эксплуатацию. Вот https://uslugi.admtyumen.ru/gov_services_to/reestr/steps.htm?id=3240@egService

Это действительно услуги. В этом авторы данных регламентов правы. Это соответствует международному определению и определению 210-ФЗ. Нет вопросов.

Но вот беда... если это услуга, то что тогда Процедура?

Тут сложный момент. Надо на нем остановиться подробней для понимания.

1. Нам надо условиться, что любое действие есть услуга. Но действия подразделяются на 2 уровня: Процессы, Процедуры. Это сказано в международном стандарте качества ИСО 9000.
2. Потому услуги также могут рассматриваться на 2-х уровнях: Услуга как процесс и Услуга как процедура. Но это слишком сложно для понимания сходу.
3. Потому давайте условимся, что услугами мы будем называть лишь результаты Процессов, а Процедуры мы Услугами называть не будем. На основании ИСО 9000.

Приняв данные 3 факта, вспомним о том, что Процессы как правило состоят из Процедур.

И вот теперь, давайте попробуем привести парочку примеров, структуры Процессов и Процедур как Услуг, которые соответствуют не только 210-ФЗ, но и международным понятиям:

1. Организация земельных отношений - Услуга/Процесс

1. Предоставление земли в аренду - Процедура/Услуга
2. Межевание - Процедура/Услуга
3. Оформление земли в собственность - Процедура/Услуга
4. Контроль использования земель - Процедура/Услуга

2. Организация строительства - Услуга/Процесс

1. Выдача разрешения на строительство - Процедура/Услуга
2. Выдача ГПЗУ - Процедура/Услуга
3. Ввод объекта в эксплуатацию - Процедура/Услуга

Это лишь примеры. На самом деле процедуры, услуги и их названия могут отличаться. Главное тут понять принцип. Услуга должна делиться на Процедуры. Процедура - это порядок действий от какого-либо события, до каких-либо результатов.

Данные принципы известны тем, кто изучал СМК ИСО 9000, 210-ФЗ и ACM (Adaptive Case Managment), а также имеет опыт описания бизнес-процессов. Им эта логика известна из практики.

И вот если административные регламенты начать описывать в такой структуре, т.е. за Услугу принимать Процесс, а в Процедурах прописывать Процедуры. Как того требует ИСО 9000, тогда все встает на свои места.

В этом случае на весь орган власти будет всего-то около 10-ка административных регламентов на услуги. Но каждый административный регламент будет содержать около 10-ка процедур. Это приведет систему к логической стройности, соответствию не только 210-ФЗ (который имеет искривления в своем описании), но и международным стандартам качества типа ИСО 9000 (которые более объективны, точны и полезны).

А пока мы делает лишь то что написано в 210-ФЗ и лишь так, как нам позволило понять наше образование - мы и получаем то что получаем, т.е. - ничего.

Инструменты

И это тоже интересный раздел. Ввиду того, что чиновники возомнили себя пупами земли и тем что их деятельность уникальна по своей природе, пошла трата средств на изобретение велосипедов.

Причем речь тут не об откатах или отмывах. Реальная причина - это низкая квалификация чиновников, которые не умеют применять современные технологии. А когда человек чего-то не знает, он начинает изобретать и требовать кучу всего нового.

А инструменты для управления государственными услугами все те же, что и при управлении любыми другими услугами. Разница лишь в типе услуг.

1. Для проектных услуг нужны проектные инструменты. Будь то Мегаплан, ДИРЕКТУМ:Проектный документооборот или 1С:УПО 8;
2. Для процедурных услуг тоже много решений класса контакт-центров и CRM: NAUMEN, Microsoft … или даже классические системы типа ServiceDesk, тикет-трекеры ну или как там их еще называют :)

Хотя многие вендоры видя ситуацию и глупость современных чиновников, у своих продуктов начали менять названия. Например NAUMEN выпустил продукт для МФЦ. Хотя по сути это тот же контакт-центр, ну может быть с какими-то обычными настройками под специфику.

Аналогичная ситуация с 1С-Битрикс: Сайт для государственных организаций - это обычный сайт, наполненный водой с запахом гос.услуг.

Такой чести или насмешки (кому что нравится) удостоились только гос.органы. Никто же не делает специальные сайты для машзаводов или юридических фирм. А вот сайты для чиновников сделали :) По другому объяснить этой касте людей что нужно делать и как - видимо не реально.

Заключение

Причин данной ситуации наверное много, я лишь попытался отразить часть из них:

1. не умение классифицировать услуги

2. не умение их измерять

3. не умение их описывать

… и как следствие не умение ими управлять.

Ну и конечно я описал проблему в общем, четко понимая что в этих правилах есть исключения. Есть чиновники и есть органы власти, которые умеют управлять услугами и умеют применять технологии. К сожалению таковых очень мало.

Оригинал тут.