Межведомственный документооборот: как быть рынку СЭД?

Михаил Демидов

8 октября 2009 года в действие вступило постановление правительства РФ об утверждении положения о системе межведомственного электронного документооборота. Согласно ему, для федеральных органов власти устанавливается порядок обмена электронными сообщениями, а также создается инфраструктура для обмена информацией между администрацией президента, аппаратом правительства и федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Какие последствия данный законопроект будет иметь на рынке СЭД? Какие требования к СЭД скрываются за строками этого документа? Появятся ли препятствия для выполнения этого постановления?

Основное определение постановления правительства РФ касается межведомственного электронного документооборота. Под ним понимается «взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота», а именно, обмен электронными сообщениями, который обеспечивают «уполномоченные сотрудники участников межведомственного электронного документооборота» (статья 12). Данный процесс предполагает создание головного узла и узлов участников МЭДО в регионах России на базе вычислительных сетей с защищенными каналами связи (статья 7).

Само техническое обеспечение МЭДО будет включать в себя почтовый сервер, программно-аппаратные средства удостоверяющего центра, средства защиты информации и иные средства программно-технического обеспечения электронного взаимодействия участников межведомственного электронного документооборота (статья 8).

Постановление также определяет функции головного узла и узлов участников МЭДО, среди которых отмечена необходимость защиты информации внутри периметра (статьи 10-11, 24). Указываются также и требования к электронным сообщениям, согласно которым они могут содержать текст сообщения с присоединенными файлами, содержащими электронную копию документа или сам электронный документ, включая их реквизиты, описанные с помощью языка XML (статья 17). Помимо этого, отправитель несет ответственность за обеспечение соответствия электронных версий бумажным (статья 18), а также за учет всех сообщений в СЭД (статья 19).

СЭД стандартиризуются?

Основная задача СЭД в качестве технического обеспечения МЭДО в рамках данного закона сводится к поддержке приема и отправки электронных сообщений установленного формата от узла к узлу. При этом статья 17 постановления отмечает необходимость использования такого формата файлов электронных сообщений, который «должен соответствовать национальным или международным стандартам либо иметь открытый исходный код и открытую структуру».

При первом рассмотрении этого положения можно сделать вывод о том, что сделан первый шаг к стандартиризации обмена электронными документами. Об этом говорят представители нескольких компаний-игроков рынка СЭД. Михаил Потапенко, руководитель направления электронного документооборота Cognitive Technologies, полагает, что выход постановления может инициировать разработку новых стандартов и регламентов работы с документами, но, по его словам, «нужно понимать, что результат автоматизации документооборота в органах государственной власти, и в частности эффективность решения поставленной задачи организации межведомственного документооборота, будет сильно зависеть от того, какие технологии, форматы и протоколы будут выбраны и взяты за основу». Сергей Бушмелев, ИТ-аналитик компании Directum, замечает, что применение технологии XML легко позволит при необходимости увеличить долю структурированной информации, в том числе, относящейся к СЭД (карточки электронных документов, задания, справочные данные). «Очевидно, что в дальнейшем разработчики СЭД будут ориентироваться на стандарты и решения, принятые в межведомственной СЭД, особенно, если разрабатываемые корпоративные и федеральные СЭД должны будут взаимодействовать с межведомственной СЭД», - говорит Владимир Лукоянов, заместитель начальника управления ОДК.

Тем не менее, другие эксперты отмечают, что стандартиризировать СЭД для выполнения постановления не нужно, поскольку достаточно определить только стандарты форматов электронной документации – они могут быть или национальными, или международными. «Такие функции, как сквозной документооборот с однократной регистрацией документов, автоматическим контролем исполнения, построение распределенного репозитария, межведомственное согласование документов и т.д. пока не рассматриваются», - отмечает Вадим Ипатов, заместитель генерального директора по развитию бизнеса компании «Интертраст».

Нужно ли определить СЭД?

В опубликованном тексте постановления нет четкого определения СЭД, которые будут участвовать в межведомственном электронном документообороте. Однако, исходя из функций, которые они должны выполнять, под эту категорию могут попадать практически все информационные системы, работающие с документами - от электронной почты и журналов регистрации в MS Excel до крупных систем электронного делопроизводства и автоматизации деловых процессов и СЭД корпоративного масштаба. Игроки отечественного рынка отмечают, что целью постановления было не определение СЭД, а характера взаимодействия участников МЭД, имеющих возможно разные программно-технические средства. В этом смысле указание на внутреннюю структуру СЭД выглядит лишним и может привести к замедлению сроков исполнения постановления. «В частности в каком-либо органе власти может и вообще не быть никакой СЭД, а просто клиентское ПО обмена электронными документами. И при этом ничто не будет мешать такому органу власти быть участником обмена электронными документами», - считает Сергей Курьянов, директор по развитию DocsVision. «Мне кажется, что «четкое определение СЭД» сделало бы неопределенными сроки реализации МЭД в соответствии с Положением, и авторы исходили из существующих реалий. С другой стороны, Положение не загоняет МЭД в узкие рамки, нет никаких ограничений по развитию технологической, архитектурной, организационной составляющих МЭД. Даже упоминание XML в документе, возможно, было излишним. Может оказаться, что в данном случае применение SOA или разрабатываемого международного стандарта CMIS будет более правильным подходом», - рассказал CNews Вадим Ипатов. По его мнению, положение о МЭД может позволить быстро получить осязаемые результаты - ускорить информационные межведомственные потоки, создать инфраструктуру для отработки вопросов безопасности, юридической значимости, дальнейшего углубления взаимодействия систем, а также стимулировать информационное развитие отстающих структур. О том, что появление законодательного определения СЭД вызвало бы неоднозначную реакцию среди вендоров таких систем, отмечают в Terralink и Optima Consulting. «Кроме того, если потенциальный участник межведомственного электронного оборота уже находится в процессе внедрения СЭД, то, несмотря на отсутствие определенных элементов среды, он может стать полноправным участником. Введение же определения устанавливало бы довольно высокий порог для подключения к взаимодействию», - подчеркивает руководитель центра компетенции MS SharePoint компании Terralink Сергей Якимчук.

Впрочем, в дальнейшем может появиться четкая законодательная дефиниция СЭД. О ее возможности говорят представители почти всех опрошенных компаний. Они связывают ее появление с возможным желанием государства стандартиризировать документооборот. «Межведомственный электронный документооборот в рамках принятого постановления - это концепция, а заложенные в ней принципы будут равноприменимы к любому взаимодействию информационных систем различных ведомств, будь-то СЭД, интернет-сервисы, архивы, базы данных», - полагает Михаил Потапенко. Он уверен, что пока не проанализированы имеющие разработки в области СЭД и не выбраны технологические «рельсы» автоматизации, определение понятия СЭД не является первоочередной задачей. «Постановление опирается на нормы и термины, установленные действующим законодательством РФ, в частности в нем используются термины, определенные законами от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» и от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». К сожалению, в действующем законодательстве отсутствует четкое определение СЭД, что и сказалось на тексте постановления», - объясняет Владимир Лукоянов. Он предполагает, что, возможно термин СЭД получит определение при дальнейшем развитии законодательства в сфере электронного документооборота, например в законе «Об электронном документе».

Что требовать от СЭД?

В тексте постановления отмечается необходимость защиты информации, которая циркулирует внутри периметра МЭД, поскольку «при осуществлении межведомственного электронного документооборота допускается обмен информационными сообщениями, содержащими общедоступную информацию и информацию, отнесенную к сведениям, составляющим служебную тайну» (статья 5). При этом определен комплекс технических (статья 24) и организационных (статья 25) мероприятий по обеспечении информационной безопасности такого документооборота. Игроки рынка отмечают, что современные СЭД соответствуют предъявляемым к ним требованиям в этом аспекте, а основной акцент Постановления перенесен на безопасность инфраструктуры передачи документов. И в этом случае, нерешенных с технической точки зрения проблем здесь не существует. «Как показывает практика, самой результативной на сегодняшний момент является стратегия комплексной безопасности. СЭД обеспечивает защиту информации на прикладном уровне. Для этого у нее есть механизмы аутентификации пользователей, система разграничения прав, средства электронной цифровой подписи и т.п. Применение специализированных средств защиты информации позволит защитить информацию от несанкционированного доступа и искажения на системном уровне (контроль вывода на печать, управление сменными носителями, шифрование информации, защита самих модулей СЭД, защита информации при нахождении ее на узле межведомственного электронного документооборота или в канале связи). Таким образом, задача СЭД в области безопасности – соответствовать стратегии организации на уровне приложения, а не пытаться контролировать физические каналы связи», - считает Сергей Бушмелев. Согласно тексту постановления (статья 14), за создание технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота будет отвечать его организатор, занимаясь созданием узлов участников МЭД и организацией каналов связи от головного узла МЭД к ним. Для этого могут быть арендована инфраструктура (каналы связи) у операторов связи. По мнению Виктора Наумова, партнера юридической фирмы Salans, «разрешение на использование коммерческих каналов связи означает, во-первых, признания сложившейся ситуации, во-вторых, опять-таки создаст дополнительный психологический комфорт чиновникам, которым будет проще передавать информацию».

Сами же технические средства узлов участников МЭД будут бесплатно передаваться на баланс ФСО РФ во временное пользование (статья 15). Также в постановлении обговаривается возможность проведения мероприятий по расширению или дополнению текущих технических решений, но за счет средств ведомства, участвующего в МЭД (статья 16). «Введение в силу постановления, безусловно, добавит государственных денег на рынок СЭД, в целом, и ФСО теперь станет одним из крупнейших заказчиков на ИТ-рынке России, в частности», - уверен Сергей Якимчук.

Других требований к СЭД, помимо обеспечения защиты информации и возможности приема/отправки электронных сообщений, в тексте постановления не указано. Не предполагается также и разработка единых регламентов документооборота, несмотря на упоминание в статье 17 о «реквизитах, описанных с помощью языка XML» и возможности «подготовки уведомлений о ходе рассмотрения электронных сообщений». «Здесь тоже могут быть разные уровни автоматизации и особой совместимости взаимодействующих СЭД не требуется», - считает Вадим Ипатов, отмечая, что «если ведомства «войдут во вкус» электронного взаимодействия», то требования будут расширяться и соответствующие стандарты будут востребованы, как минимум, по части формата реквизитов документов и автоматической генерации уведомлений о состоянии документа и ходе исполнения. «Но здесь кроме стандартизации придется решать вопросы безопасности, поскольку система межведомственного документооборота может перестать быть изолированной «по периметру», - заключил спикер. «Конечно, требования к СЭД должны быть существенно более широкими, чем описание того, какие электронные сообщения она должна уметь принимать и отправлять», - говорит Владимир Баласанян, генеральный директор ЭОС. «Но я считаю, что это тот самый случай, когда невозможно с нуля создать полноценную нормативную базу, нужно начать с чего-то конкретного и, возможно, сегодня самого важного – взаимодействия разнородных систем», - подчеркивает он.

Преграды на рынке

Большинство компаний-вендоров СЭД отмечают, что в настоящее время нет проблем технического характера для выполнения постановления. Они указывают на накопленный опыт реализации подобных проектов и наличие определенных материально-технической базы в ведомствах. «Этот проект начинается не на пустом месте, в подавляющем большинстве ведомств используются какие-то СЭД, есть технические и технологические службы, обеспечивающие их функционирование. Существует также почтовая система МЭДО, обеспечивающая обмен почтовыми сообщениями между ведомствами. Утвержден комплект нормативных документов по организации взаимодействия. Сейчас главная трудность – это огромный объем организационно-технических работ по подключению к МЭДО многих десятков ведомств, в которых установлены системы чуть ли не двух десятков различных производителей», - считает Владимир Баласанян. Он уверен в том, что, поскольку правительство планомерно и настойчиво контролирует работы по этому проекту, все оставшиеся проблемы будут решены.

В то же время, ряд опрошенных экспертов из компаний замечают, что существуют несколько других аспектов. Дмитрий Блудовский, директор департамента электронного документооборота компании «Рексофт», предполагает, что в рамках реализации постановления может наблюдаться расхождение межведомственных интересов при организации обмена данными в электронном виде, а также опасается неэффективного или нецелевого расходования денежных средств. С его мнением частично согласен и Сергей Якимчук, который добавляет еще три проблемы, которые могут возникнуть при объединении СЭД различных компаний. Эксперт отмечает сложность доказательства безопасности каналов передачи данных, разницу в уровне развития и использования технологий, а также трудность совместного старта. «Даже пилотное взаимодействие подразумевает одновременное подключение как минимум трех организаций. Легко принятая для двух организаций система существенно изменяется при подключении третьего игрока. Организовать же сразу три компании, а тем более три государственных организации, можно лишь при «ручном» управлении с самого верха», - поясняет специалист. «Трудности могут возникнуть в связи противодействием ведомств и недостатком квалифицированных топ-менеджеров в сфере организации электронного документооборота», - считает Владимир Лукоянов. По его словам, положение описывает в общем виде только формат транспортного сообщения, в которое может быть вложен электронный документ определенного формата (электронная копия документа или формализованный электронный документ). «В большинстве федеральных ведомств форматы формализованных электронных документов отсутствуют, поскольку у них до сих пор нет административных регламентов предоставления услуг в электронной форме. Разработка таких форматов - непростое и достаточно длительное дело», - подытоживает спикер.

«Основная проблема заключается в том, что акцент по-прежнему делается на обмен сообщениями. На самом деле – это только верхушка айсберга. В «подводной части» остались вопросы трансграничного обмена, архивного хранения сообщений, подтверждения их юридической значимости сообщений и документов по прошествии длительного промежутка времени (5-10 лет)», - делится своей точкой зрения Сергей Бушмелев. Он отмечает, что при реализации проектов возникнут задачи каталогизации и поиска сообщений: «Перманентная административная реформа также будет усложнять жизнь организациям: потребуется не только передать «наследникам» базу сообщений, но и обеспечить возможность поиска в документах «предшественников». Спикер отметил, что в индустриально развитых странах с этими проблемами уже столкнулись и уже проводятся попытки их разрешения, в том числе, за счет стандартизации модели метаданных и формирования базовых требований к системам электронного документооборота.

Последствия для рынка

Мнения опрошенных CNews участников рынка СЭД разделились по поводу возможных последствий исполнения данного постановления. «До сих пор отечественная нормативная база, хотя формально и не препятствовала, но никак не способствовала увеличению доли электронного документооборота в общем документообороте. Создание системы МЭДО – это серьезный шаг государства в отношении легализации электронного документооборота, и он, безусловно, явится огромным стимулом для расширения всех сегментов рынка СЭД», - считает Владимир Баласанян. Сергей Курьянов также уверен в том, что подобные законодательные инициативы приведут к росту рынка, и называет сроки достижения европейских показателей развития этой отрасли: «Темпы технологического развития в этом плане гораздо выше темпов приведения законодательства к европейскому уровню. Поэтому мне кажется, что, как только приведем законодательство в соответствие, то на то чтобы выйти на средний европейский уровень, уйдет 2-3 года, не более». Ряд экспертов замечают, что юридическое признание электронного документооборота может потенциально спровоцировать развитие в России таких секторов рынка, как EDD и ERM. В компании Directum корреспонденту CNews рассказали, что такого исхода событий можно ожидать, когда доля значимых электронных документов в организациях (контракты, первичные документы) превысит долю бумажных, а произойдет это, по мнению представителей компании, в течение 5 лет. Похожих взглядов придерживается и Дмитрий Блудовский, говоря о том, что интерес к системам EDD и ERM может появиться через 5 лет при ускоренном и удачном завершении процесса перевода всех органов государственно власти России на электронный документооборот (не обязательно юридически значимый) и реализации программы «Электронное правительство». Он также отмечает, что спрос со стороны частных предприятий, разумеется, будет формироваться быстрее. «Законодательная поддержка и четкая работа государственных структур, открывающих зеленый свет электронному документообороту, увеличит в несколько раз спрос на системы ЭДО и связанные направления. Но необходимо подчеркнуть, что на это уйдет не менее двух лет, прежде чем программные продукты и спрос на них со стороны клиентов выйдут на высокий рыночный уровень. Однако даже такие темпы роста позволят в течение 3-5 лет догнать европейские страны», - замечает Сергей Рыжиков, генеральный директор «1С-Битрикс».

Тем не менее, в ходе опроса прозвучали более сдержанные и достаточно скептические предположения о возможном влиянии данного постановления на рынок СЭД в России. Риторика высказываний этих экспертов сводится к тому, что речь идет пока только о федеральных ведомствах, которые не могут быть определяющими для развития отрасли в целом, а также о том, что расплывчатость формулировок Постановления уравновешивает положительные черты проекта его отрицательными сторонами. «Попытки унификации уже ранее принимались в рамках разных комитетов и структур, но ни к чему пока они не привели. Сейчас это прописано на законодательном уровне, но сложно сказать, к чему это приведет», - говорит Александр Авакумов, директор практики документооборота Optima Сonsulting, прибавляя, что речь идет о межведомственном документообороте – «закрытом» пласте государственных бизнес – процессов». «Выход российского рынка систем управления документами на уровень стран Европы будет определяться главным образом потребностью бизнеса, степенью влияния этих систем на повышение эффективности бизнеса. К сожалению, пока на эффективность бизнеса в России существенное влияние оказывают иные факторы. По словам руководителей государства, светлое будущее информационных систем, в том числе и систем управления документами наступит не раньше, чем через три-пять лет», - считает Владимир Лукоянов. «Я бы не стал говорить, что постановление является «юридическим признанием электронного документа». Речь пока идет только об обмене электронными сообщениями федеральных ведомств», - говорит Вадим Ипатов. Он полагает, что появление нормативного акта и реальная практика - вещи относительно самостоятельные, поэтому, по его мнению, нужны прецеденты, создать которые может, например, налоговая служба. «Бесспорно, этот документ добавляет надежд на светлое будущее для систем документооборота, и это – позитивный тренд. Но расплывчатость формулировок приведенных пунктов сводит плюсы к минимуму», - констатирует Сергей Якимчук. «Завершать чтение документа можно на пункте 19, где указана возможность использовать собственную инструкцию о документообороте, и не указано прямо о главенстве инструкции о работе с федеральной ИС», - подытоживает эксперт. Среди скептиков находятся и юристы. Так, Антон Серго, президент юридической фирмы «Интернет и право», говоря о перспективах реализации постановления, приводит в пример неудачную реализацию закона о ЭЦП, на который возлагались большие надежды и ожидания. «И вот когда он был принят, оказалось, что в нем такие условия, что интерес к широкому использованию ЭЦП пропал на долгие годы», - отметил господин Серго. «Развитие регулирования электронного документооборота и создание правовой определенности в данной сфере может положительно сказаться на рынке систем, но, на мой взгляд, в ближайшее время ключевым фактором будет наличие финансовых средств на их приобретение», - полагает Виктор Наумов.

Источник: CNews, 3 ноября 2009