Прогресс и обновление

Роман Базаров

Государственная программа построения «Электронного правительства» Германии является одной из самых крупномасштабных в Европе: затраты на ее осуществление только на федеральном уровне превысили к сегодняшнему дню 1,5 млрд евро. Стратегическая цель этой программы была в 2000 г. предельно полно и исключительно образно сформулирована канцлером Герхардом Шредером: «Бегать должны данные, а не люди». Во исполнение этого лозунга к концу минувшего года около 500 различных административных функций федеральных органов власти и оказываемых ими общественных услуг были реализованы в онлайновом режиме и теперь доступны в Интернете. Результатом процесса электронизации системы государственного управления стала, в частности, существенная экономия бюджетных средств: за один только 2006 г. расходы на содержание административного аппарата в стране сократились почти на 400 млн евро.

Главным веб-ресурсом, обеспечивающим гражданам и предприятиям Германии онлайновый доступ к правительственным структурам и сервисам, считается портал www.bund.de, связанный в настоящее время с 900 федеральными ведомствами, учреждениями и организациями и концентрирующий в себе информацию по 3 тыс. тем из экономической, производственной, правовой, медицинской, образовательной и многих других сфер жизнедеятельности общества. Количество ежедневных обращений к этому порталу достигает сейчас 60 тыс. По данным Федерального статистического управления Германии, в течение прошлого года правительственными сайтами и предоставляемыми ими услугами воспользовались 35% немецких компаний, из которых 84% таким образом получали официальные формы государственной регистрации и финансовой отчетности, 74% обращались за справочной информацией и организационно-распорядительной документацией, 71% поддерживал с соответствующими инстанциями обратную связь по вопросам экономического и юридического характера, а 17% участвовали во всевозможных онлайновых конкурсах на получение государственных заказов.

Путь в XXI век

Начало строительству в Германии разноуровневой и многофункциональной системы e-government было положено еще в 1998 г., когда федеральное правительство обнародовало свою доктрину Aufbruch und Erneuerung — Deutschlands Weg ins 21 Jahrhundert («Прогресс и обновление — путь Германии в XXI век»). Суть этой инициативы состояла в реформировании органов государственного управления и модернизации их деятельности на основе передовых технологических достижений и в соответствии с принципиальными изменениями, происходящими в экономической, социальной, культурной и других областях общественной жизни страны. Иными словами, немецкое правительство объявило о своих намерениях провести тотальную электронизацию всех своих институтов и сделать оказываемые ими услуги доступными через глобальную компьютерную Сеть.

На закладку организационного и технологического фундамента «Электронного правительства» Германии потребовалось около двух лет. За это время концептуальные положения доктрины «Прогресс и обновление» обрели вид конкретных планов и программ, основные компоненты которых были представлены Герхардом Шредером осенью 2000 г. в его вступительной речи перед началом проходившей в Ганновере международной конференции «Жизнь, обучение и работа в информационном обществе». В числе важнейших направлений информатизации германского общества канцлер назвал:

●     применение федеральным правительством регулирующих мер, которые направлены на стимулирование конкуренции среди провайдеров телекоммуникационных услуг, ведущей к повышению их качества и снижению цен;

●     всестороннюю поддержку интернет-предпринимательства, включая узаконивание электронной подписи; принятие постановлений о защите интеллектуальной собственности и недопущении недобросовестной конкуренции в сетевом пространстве; обеспечение защиты прав потребителей и безопасности данных путем контроля за исполнением Европейской директивы об электронной коммерции;

●     всемерное соблюдение легитимности происходящих в Интернете информационных процессов, воспрепятствование онлайновому распространению террористических, неонацистских, ксенофобских и прочих антисоциальных идей, создание в федеральных органах власти специальных «компьютерных групп быстрого реагирования» (Computer Emergency Response Teams — CERT) для предотвращения противозаконных акций и противодействия антиобщественным проявлениям в Сети;

●     активное использование Интернета как средства обратной связи и информационного обмена между правительством и обществом, привлечения широких кругов населения к управлению государством;

●     повсеместное распространение компьютерной грамотности и углубление навыков пользования Интернетом как неотъемлемую часть общего образования. Для достижения этой цели планировалось к 2001 г. оборудовать все средние школы компьютерными классами с доступом к глобальной cети, к 2002 г. — подключить к Интернету все публичные библиотеки страны (причем половину из них бесплатно), к 2003 г. — увеличить на треть количество учебных мест для профессиональной ИТ-подготовки и удвоить число студентов, овладевающих различными специальностями в области компьютерной техники, программирования и телекоммуникаций. Кроме того, властями ФРГ было объявлено о всяческом поощрении частного бизнеса в его инициативах по оказанию спонсорской помощи учреждениям образования и культуры в виде безвозмездной поставки им аппаратно-программного обеспечения.

К чести возглавляемого канцлером Шредером правительства следует отметить, что практически все декларировавшиеся им в 2000 г. стратегические задачи были в течение первых лет нового века решены — по крайней мере в той их части, которая касалась общенациональных (т. е. относящихся к ведению федеральной администрации) проблем ИТ-развития страны. На сегодня все германские школы и публичные библиотеки уже оборудованы персональными компьютерами, имеют доступ к скоростному Интернету, а число студентов ИТ-специальностей за семь лет действительно удвоилось. Шесть лет назад Федеральное бюро по трудоустройству стало предлагать тем германским безработным, кто до сих пор не имеет представления о компьютерах и веб-технологиях, бесплатное обучение в интернет-классах. В земле Баден-Вюртемберг, к примеру, правительство региона выдает даже субсидии тем, кто намерен в специальных государственных учебных заведениях (Volkshochschulen) обучаться азам компьютерной грамотности. Работодатели же получили право избавлять своих сотрудников от дополнительного подоходного налога в том случае, когда те используют включенные в Сеть компьютеры не только на рабочем месте, но и дома. А в Нижней Саксонии уже более 10 тыс. государственных служащих работают с персональными чип-картами, обеспечивающими возможность ставить личную электронную подпись под официальными документами, передаваемыми по Сети.

Германия в онлайне

Ключевым элементом генерального плана реформирования германского государства на базе современных информационных технологий стала программа BundOnline 2005. В этой программе были изложены намерения правительства ФРГ к 2005 г. реализовать в Интернете максимально возможное количество функций и услуг органов власти общегосударственного масштаба, а также совместно с администрациями всех 16 федеральных земель искать пути внедрения электронных служб на региональном и местном уровнях. В рамках программы BundOnline был разработан целый ряд проектов, направленных на совершенствование взаимоотношений административных структур друг с другом (Administration-mit-Administration, A-A), с компаниями частного бизнеса (Administration-mit-Business, A-B) и с рядовыми гражданами страны (Administration-mit-Staatsburger, A-S). На первом этапе выполнения программы были реализованы сервисы, которые можно отнести к разряду сугубо информационных. Среди них — услуги сайта Федерального министерства экономики и труда (Bundesministerium fur Wirtschaft und Arbeit), предоставлявшего справки об условиях открытия частных предприятий, или сайта Федерального бюро по антимонопольной политике (Bundeskartellamts), обеспечившего доступ к сведениям о слияниях и поглощениях компаний.

Однако количество и разнообразие веб-ресурсов федерального правительства Германии довольно быстро увеличивалось, и очень скоро в их числе оказались такие, которые предлагали и корпоративным, и индивидуальным пользователям чрезвычайно ценные и весьма актуальные услуги, касавшиеся, к примеру, оформления удостоверений личности в электронной форме, заполнения налоговых деклараций посредством Интернета или онлайновой финансовой отчетности о предпринимательской деятельности.

Если традиционный порядок оформления гражданами Германии своих персональных документов предусматривал необходимость неоднократных визитов человека в государственные ведомства и требовал, как правило, трех- или четырехнедельного ожидания, то в онлайновом режиме процедура оформления происходит значительно проще и быстрее. Теперь служба Федеральной типографии (Bundesdruckerei) предоставляет гражданам возможность заказать нужный документ по Интернету: сразу же после регистрации заявки данный документ создается в электронном виде, и в случае официального подтверждения его правомочности через несколько дней полностью оформленная «твердая копия» документа будет ждать своего владельца в соответствующем административном учреждении. Федеральная типография предоставляет эту услугу жителям всех регионов и областей страны, местные власти которых выразили готовность пользоваться этой службой.

Составление отчетов в налоговые инспекции всегда считалось одной из самых больших проблем для немецких граждан и традиционно было связано с массой сложностей и расходом огромного количества времени и бумаги. С началом работы сайта www.elster.de, принадлежащего Федеральному министерству финансов (Bundesministerium fur Finanz), жителям Германии представилась возможность получать в онлайновом режиме подробные разъяснения и консультации о порядке оформления налоговых деклараций, а также заполнять и сдавать их органам финансового контроля в электронном виде. В настоящее время этой функцией регулярно пользуются уже свыше полумиллиона граждан ФРГ. Аналогичным образом строится сейчас и система электронной финансовой отчетности германских промышленных компаний и коммерческих организаций. Сегодня большинство региональных (земельных) органов финансового контроля обеспечивают подведомственным им бизнес-структурам возможность оформления и передачи в электронном виде деклараций об уплате налога с оборота, налога на заработную плату и другой отчетной документации.

Не остались за пределами программы BundOnline 2005 и не выпали из сферы ее финансирования и вопросы национальной безопасности. Не далее как весной нынешнего года во исполнение проекта e-Staatssicherheit («Электронная госбезопасность») была введена в строй единая общегерманская электронная антитеррористическая база данных (ATD). С ее помощью все 38 ведомств, занимающихся в стране обеспечением безопасности (в том числе федеральное ведомство и земельные управления уголовной полиции, региональные отделения ведомства по соблюдению конституции, служба внешней разведки, таможня, армейская контрразведка), смогут обмениваться сведениями о лицах, подозреваемых в связях с террористами. В базу данных ATD заносятся сведения о людях, подозреваемых в связях с международным терроризмом. Кроме личных данных в этой базе содержатся сведения о вероисповедании, профессии, передвижениях, банковских реквизитах, телефонах, опыте обращения с оружием и взрывчаткой, круге общения, связях с террористическими организациями.

Безусловным достижением программы BundOnline следует считать и тот факт, что благодаря ей в стране начала складываться упорядоченная система электронных государственных закупок. Ежегодно органы государственного управления Германии заключают около 1 млн контрактов на приобретение товаров и услуг, общая стоимость которых превышает 1 млрд евро. Сейчас посредством интернет-аукционов и других форм торгового взаимодействия, реализуемых на базе веб-технологий, в стране осуществляется примерно 70% всех сделок, связанных с госзакупками. Но правительственные планы предусматривают в ближайшем будущем 100-процентный перевод таких сделок в онлайновый режим, что, по подсчетам экспертов, позволит государственному бюджету сэкономить не менее 250 млн евро.

Кроме того, Федеральное финансовое ведомство ввело в действие специальную интернет-службу поддержки и обеспечения товарообмена государственных учреждений и частных компаний Германии с коммерческими партнерами в других странах Евросоюза. С ее помощью немецким фирмам и организациям предоставляется удобная возможность оперативно (в том числе и по мобильной связи) проверить правомочность любого своего контрагента, если он зарегистрирован в пределах ЕС. Чаще всего с этой целью проверяется ИНН партнерской компании: всего через несколько секунд после отправки соответствующего запроса выдается ответ из реестра той страны Евросоюза, к которой принадлежит интересующая компания. Сегодня уже свыше 90% подобных запросов от госструктур и частных предприятий Германии осуществляются через Интернет, в том числе около 15% — с использованием средств мобильной связи.

К числу самых последних по времени внедрения веб-сервисов типа А-В относится онлайновая покупка компаниями сертификатов на выбросы углекислого газа. Компании, которым удается сократить свои выбросы ниже установленных государством лимитов, могут продавать неиспользованные квоты на контролируемом правительством интернет-рынке, а экологически недобросовестным предприятиям приходится там же приобретать специальные разрешительные сертификаты.

Услуги разного уровня

Тем не менее, представители немецкой общественности и независимых ИТ-профессиональных кругов практически единодушно отмечают, что подавляющее большинство онлайновых услуг федеральных органов власти по-прежнему создается в первую очередь для самих госучреждений, во вторую — для бизнеса и в последнюю — для населения ФРГ. И, судя по статистическим данным, подобные заявления не безосновательны. По итогам прошлого года, системой государственных электронных услуг было охвачено почти 90% правительственных учреждений федерального уровня, 35% предприятий частного бизнеса и лишь около 27% немецких граждан. Такая картина обусловлена прежде всего тем, что большая часть электронных услуг предоставляется населению не федеральными, а региональными и местными органами власти. Эти услуги не входят в федеральную программу «Электронного правительства» BundOnline, а разрабатываются в рамках общенациональной программы Deutschland-Online.

Запущенная в июне 2003 г. программа Deutschland-Online является совместной стратегией всех уровней госвласти (федерального, земельного, муниципального), направленной на создание полностью интегрированного электронного правительства по всей Германии. В апреле 2005 г. эффективность Deutschland-Online была подвергнута широкой и обоснованной критике. По мнению экспертов, основные причины ее неудачи — недостаточное финансирование и неэффективные механизмы управления. «До сего времени для очень многих важных сторон жизни немецких граждан необходимые электронные услуги полностью отсутствуют и даже не разрабатываются, — констатировал один из ведущих экспертов „Электронного правительства“ ФРГ Дитер Клумпп, представитель научного фонда по исследованию проблем коммуникаций компании Alcatel. — Причиной является тот факт, что по этим эпизодам реальные, пока неэлектронные, услуги предоставляются не на федеральном, а на региональном, окружном и муниципальном уровнях власти. Однако на последних уровнях пока имеется фрагментарная и разрозненная информация, которая только в 2004 г. подверглась обобщению в целях определения набора возможных электронных услуг. Тем важнее становится скоординированный и унифицированный подход к разработке услуг электронных правительств перечисленных трех уровней. Он реализуется в рамках программы Deutschland-Online и должен быть углублен и расширен. С этой целью Ассоциация производителей ИТ, средств связи и новых средств массовой информации Германии (BITKOM) обратилась в Федеральное и земельные министерства внутренних дел с предложением поддержать программу Deutschland-Online. В 2003 г. Федеральное правительство, союзы земель и муниципальных образований согласовали концепцию программы Deutschland-Online, которая могла быть реализована на принципах федерализма и разделения труда и финансов. Общая цель была сформулирована, однако предпосылки для создания эффективного проектного офиса программы, а также соответствующие структуры управления и менеджмента отсутствовали. Самое главное — так и не были определены источники финансирования программы и проектов в ее рамках, хотя в свое время на программу BundOnline было выделено 1,2 млрд евро».

Помимо сложностей с финансированием существует еще и проблема согласованности действий: в условиях федеративного государственного устройства и широких полномочий местного самоуправления координация такой программы, как Deutschland-Online, является достаточно непростой задачей. По мнению специалистов, бизнес-процессы в органах власти, а также принципы взаимодействия этих органов с населением нуждаются в скорейшей стандартизации. Ведь для беспрепятственного обмена информацией по Сети между органами власти и гражданами даже в пределах одной страны требуются единые структуры данных, сочетаемые друг с другом форматы. Федеральное министерство экономики и техники совместно с германским Институтом стандартизации завершает сейчас так называемые общедоступные спецификации.

В рамках инициативы MEDIA@Komm в трех эталонных регионах Германии (Бремен, Эсслинген, Нюрнберг) было разработано и внедрено более 300 решений для коммунальных электронных деловых транзакций. Примерами являются виртуальный орган строительного надзора, процедура взыскания задолженности в порядке судебного приказа в онлайновом режиме, электронная справка реестра службы прописки, электронное размещение заказов или интернет-библиотеки и заочные общеобразовательные школы. Далее, в соответствии с сопроводительными научно-исследовательскими проектами под эгидой Германского института по исследованию городской жизни были созданы электронные накопители знаний, системы электронного обучения, а также технические руководства для построения системы «электронная мэрия». Наряду с продвижением специализированного программного обеспечения удалось добиться и существенных успехов в области стандартизации. В частности, для безопасного и юридически обязательного обмена данными был разработан стандарт OSCI (Online Services Computer Interface). В продолжение данного проекта сейчас формируются первые стандартные электронные специализированные процедуры в области реестра прописки, строительного надзора и социального обеспечения для применения в масштабе всей страны. В связи с этим была разработана спецификация интероперабильности ISIS-MTT для использования в области электронной подписи. На уровне органов управления OSCI и ISIS-MTT являются обязательными стандартами. В настоящее время ведется подготовка к их введению в масштабе ЕС.

Еще один пример развития стандартизации в практике строительства объектов e-government — проект «Дорожная карта для модернизации административных органов», направленный на расширение взаимодействия институтов экономики и науки, а также федеральных и земельных органов управления. В проекте принимают участие федеральные министерства внутренних дел, по делам семьи, престарелых, женщин и молодежи, а также министерство внутренних дел земли Мекленбург-Передняя Померания, немецкий центр управления воздушным движением и европейское общество «Электронного правительства». Проект «Электронная почта суда и административных органов» (Elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach — EGVP), реализуемый при взаимодействии Федерального суда ФРГ, Федеральной счетной палаты и Федерального ведомства по вопросам безопасности в информационной технике, предоставляет возможность пользователям с помощью обращения к сайту www.egvp.de установить на свой персональный компьютер соответствующее программное обеспечение, позволяющее осуществлять обмен электронными документами с судебными и административными органами.

В середине мая нынешнего года Федеральное правительство Германии выступило с очередным программным заявлением о своих намерениях продолжить продвижение открытых информационных и коммуникативных технологий в общественных администрациях и деловом мире. Один из важных этапов его движения в этом направлении — стандартизация форматов. Так или иначе, следует признать, что процесс сооружения «Электронного правительства» в Германии пока далек от завершения. Среднестатистическому жителю страны по-прежнему недоступен в онлайне набор самых актуальных для него государственных услуг: будь то регистрация по новому месту жительства, постановка на учет автомобиля или назначение даты для церемонии бракосочетания — выполнение этих операций в Интернете до сих пор является скорее исключением, чем правилом. А предоставление подобных услуг через единый портал — дело еще более далекого будущего: «электронное правительство» с централизованным доступом (one-stop-government) стоит в повестке дня, но чтобы достичь такого уровня автоматизации государственных служб, придется преодолеть немало трудностей.

(По материалам Федерального министерства экономики и труда Германии /Bundesministerium fur Wirtschaft und Arbeit, BMWA/, компаний Microsoft, IBM и CapGemini, информационного агентства Deutsche Welle, официального портала Еврокомиссии EC.Europa.eu, веб-ресурсов FOSTAS.ru, Lab321.ru, e-Uriadnik.org.)