Совершенствование 94-ФЗ и барьеры для e-госзакупок

Андрей Ралько

На пути исполнения 94-ФЗ о размещении государственного заказа приходится преодолевать препятствия как правового, так и технического плана. Системы е-госзакупок нуждаются в адекватной законодательной базе, которая все еще находится в стадии совершенствования и может быть сформирована только на опыте применения положений  Закона и соответствующем анализе результатов.

Недопаханное поле

Несмотря на то, что 94-ФЗ вступил в силу более года назад, и изначально, как отмечали многие эксперты, требовал существенных изменений и дополнений, он все еще находится в стадии корректировки. Принятые поправки направлены как на восполнение пробелов в законе, так и на ослабление некоторых норм и процедур, оказавшихся излишне жесткими. Так 20 апреля 2007 г. опубликован Федеральный закон РФ N 53-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Однако, внесенных изменений, по мнению экспертов, выступавших на третьем всероссийском Форуме-выставке «Госзаказ-2007», не достаточно — об этом свидетельствует практика госзакупок.

В частности, изменения коснулись ограничений на максимальные суммы заказов, проводимых через электронные аукционы и путем запроса ценовых котировок — они были увеличены с 500 тыс. до 1 млн. руб. и с 250 тыс. до 500 тыс. руб. соответственно. Также появились новые статьи размещения заказа у единственного поставщика, увеличен порог на внесение изменений в заключенный контракт (10% от суммы вместо 5%), ослаблено ограничение на размещение заказов у субъектов малого предпринимательства —  новая поправка регламентирует обязанность заказчиков размещать у малых предприятий от 10% до 20% годового объема закупок (прежнее требование декларировало жесткие 15%).

Процесс доработки законодательства в сфере государственного заказа продолжается и в настоящее время. Как рассказал статс-секретарь — заместитель Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Андрей Шаронов в своем докладе на третьем всероссийском Форуме-выставке «Госзаказ-2007», задачи Минэкономразвития на текущий год включают выпуск новых поправок и подзаконных актов.

В первую очередь должно быть принято постановление о порядке оценки конкурсных заявок, так как в этой области в условиях неопределенности было выявлено большое количество злоупотреблений со стороны недобросовестных госзаказчиков. В уточненной процедуре главным критерием оценки должен быть параметр экономической эффективности заключаемого по результатам конкурса контракта.

Кроме этого, выявлена также необходимость введения поправок, касающихся проведения творческих конкурсов (в области культуры и искусства), продолжается работа над законопроектом о применении процедур размещения заказа естественными монополиями, уточняется процедура проведения торгов (аукционов) в электронной форме, обладающая в настоящее время существенными недостатками и требующая дополнительного правового регулирования.

Серьезные разногласия среди специалистов вызывает вопрос о правомерности существования реестров недобросовестных поставщиков — так называемых «черных списков», призванных защищать интересы госзаказчиков. Юристы считают, что ведение таких реестров явно противоречит Гражданскому кодексу РФ.

В среде экспертов существуют также опасения и по поводу существующего на сегодняшний день национального режима при проведении размещения государственного заказа, который не предусматривает каких-либо ограничений на доступ иностранных участников на российский рынок государственных закупок, и работа с ними ведется на тех же правах, что и с отечественными поставщиками. Некоторые специалисты видят в этом возможность для ущемления прав отечественных производителей и предлагают ввести подобные ограничения для участников-поставщиков из ряда стран. Однако, с точки зрения Андрея Шаронова, в подобных мерах пока нет необходимости. «Принятие таких решений должно быть серьезно обосновано и базироваться на соответствующем анализе», — считает заместитель министра.

Мониторинг в помощь

Получить обратную информацию о том, как внедряются новые процедуры е-госзакупок, помогает мониторинг соблюдения законодательства РФ о размещении заказов, который ведется силами сотрудников Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ по заказу Федеральной антимонопольной службы.

В ходе мониторинга проверке на соответствие нормативам подвергаются документы по размещению заказов, которые находятся в открытом доступе на федеральном и региональных сайтах госзакупок. Анализируется факты наличия или отсутствия документов, обязательных для размещения на официальных сайтах, контролируются сроки ее размещения, а также сроки проведения процедур по размещению заказов.

Результаты данного мониторинга, однако, пока не позволяют делать обнадеживающих выводов. «Ужасающее количество несоответствий», — так прокомментировала данные, полученные за ноябрь 2006 — январь 2007 года, директор Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева Ирина Кузнецова.

Согласно этим данным, в среднем около 70% документации не соответствуют установленным 94-ФЗ нормам. Хуже всего, в частности, обстоят дела, с извещениями об открытом конкурсе — более 90% всех нарушений 94-ФЗ связанно именно с этим типом документов.

Одна из основных задач такого мониторинга заключается в выявлении причин невыполнения требований, которыми могут быть некомпетентность, искусственное моделирование торгов, или, например, несовершенство требований, и, следовательно, невозможность их выполнять. По результатам анализа причин несоответствий ФЗ-94 за указанный период, проведенный аналитиками института, 50-60% нарушений происходит из-за некомпетентности пользователей, работающих с системами е-госзакупок, 15-20% — из-за сложности выполнения самих норм, причиной 10-15% является сознательное моделирование размещения заказов и еще 10-15% приходится на смешанные причины.

Результаты мониторинга соблюдения законодательства РФ о размещении государственных заказов

Источник: CNews Analytics, данные ГУ-ВШЭ

Такие цифры дают возможность увидеть, какие именно меры необходимо принять для  улучшения процессов е-госзакупок: повышение квалификации участников, смягчение норм, чтобы их соблюдение стало возможным, совершенствование законодательства.

Техническая сторона вопроса

В ряде случаев исполнению нового закона мешает недостаточно развитая технологическая инфраструктура. Имеются проблемы с низким информационным обеспечением органов местного самоуправления, особенно в удаленных районах. Зачастую муниципалитеты плохо оснащены аппаратными средствами, не имеют собственного печатного органа (либо он выпускается с низкой периодичностью).

Андрей Шаронов предложил региональным структурам поддержать в этом вопросе муниципальные образования, помогая с обновлением материально-технической базы и предоставляя свою инфраструктуру для размещения информационных ресурсов.

Электронный документ: проверить и поверить

В процедурах по размещению госзаказа предусматривается широкое использование электронного документооборота — большая часть сопроводительной документации согласно 94-ФЗ может оформляться в форме электронных документов.

Ключевым моментом при замене традиционного бумажного документа электронным является операция электронно-цифровой подписи (ЭЦП), поскольку именно ЭЦП придает такому документу статус юридической значимости. Однако в настоящее время внедрению функций ЭЦП мешают проблемы как юридического, так и технического плана.

Их суть заключается в следующем. Системы электронно-цифровой подписи документов, уже успешно используемые внутри корпоративных и ведомственных структур, предусматривают наличие так называемых удостоверяющих центров, задачей которых является подтверждение подлинности документов, подписанных ЭЦП.

По словам начальника отдела реестров управления государственных услуг Федерального агентства по информационным технологиям Владимира Голобокова, иерархическая система таких удостоверяющих центров с Федеральным удостоверяющим центром во главе уже создана и теперь ждет «отмашки» на запуск.

Проблемы иного рода возникают при проверке подлинности документов, получаемых при международном обмене, в случае участия в размещении госзаказа зарубежных контрагентов. Во-первых, различия в используемых в разных странах стандартах могут технически исключить возможность проверки документов, подписанных за рубежом. Во-вторых, используемые в одной стране криптографические алгоритмы могут противоречить законодательству другой и тем самым выводить процесс обмена электронными документами между ними за рамки правового поля.

Федеральное агентство по информационным технологиям предлагает использовать в сложившейся ситуации решение, реализующее функции протокола «Доверенной третьей стороны» (TTP) или «Электронного нотариата».

Это решение предполагает размещение в структуре Федерального удостоверяющего центра РФ дополнительного программно-аппаратного сервиса, реализующего функции электронного нотариуса, обеспечивающего централизованную проверку ЭЦП на криптографических алгоритмах контрагентов информационного обмена, с учетом всех особенностей функционирования и требований к безопасности.

Расположение Службы «Третьей доверенной стороны» в системе обработки электронных документов, защищенных ЭЦП

Источник: Федеральное агентство по информационным технологиям

Служба «Третьей доверенной стороны» находится в домене доверия принимающей стороны и содержит корневые сертификаты головных удостоверяющих центров стран-контрагентов. Используя соответствующий корневой сертификат, модуль «Электронного нотариуса» совершает запрос на предмет действительности ЭЦП, которой подписан документ.

Результатом проверки документа службой является квитанция, содержащая метку времени и новую ЭЦП, основанную на легитимных в данной правовой зоне алгоритмах шифрования. Эта квитанция является признаком доверия поступившему электронному документу.