Государственные услуги в электронном виде. Мнения экспертов. Часть 2

Сергей Бушмелев

Продолжается «электронный» круглый стол, организованный редакцией ECM-Journal. Эксперты  уже ответили на первую группу вопросов, и впереди их ждут новые испытания. Напоминаем, что сегодня у нас в гостях:

Наталья Храмцовская, ведущий эксперт компании ЭОС, член Гильдии Управляющих Документацией и ассоциации ARMA International;

Александр Головко, заместитель начальника отдела Автоматизации режима «одного окна» ОАО «НПП «Гранит-Центр»;

Тимур Меджитов, ведущий эксперт по работе с государственными структурами компании DIRECTUM;

Анатолий Юмашев, руководитель проектов Администрации Уватского района Тюменской области;

Плотников Павел, заместитель генерального директора корпорации ЭЛАР.

На этот раз экспертам предстоит ответить на следующие вопросы.

1. На ваш взгляд, должны ли электронные госуслуги полностью заменить "традиционные" или существовать параллельно?

Александр Головко считает, что одним из основных принципов предоставления госуслуг является возможность их получения в любых формах, традиционной и «электронной», по выбору заявителя (210-ФЗ). «Как видим полной отмены «традиционных» услуг законодательно не предполагается, и жизнь показывает - это просто невозможно». В качестве примера Александр приводит оказание социальной помощи – бесплатных обедов в школах. «Результат услуги – обед школьника, в электронном виде получить нельзя, но планирование, учет, то есть организационные мероприятия, связанные с предоставлением госуслуги нужно делать обязательно в электронном виде. Параллельное существование» не предполагает пересечение электронных и традиционных госуслуг. На самом деле, разные виды услуг должны дополнять друг друга» - заключает эксперт.

Эксперт выделяет две направления деятельности: одно, связанная с организацией предоставления услуг, и второе, связанная непосредственно с реализацией услуг. «Возможность электронизации первого направления не имеет ограничений, так как все действия органов власти по формированию структуры управления предоставлением госуслуг должны выполняться, во-первых, системно, во-вторых, электронно, без применения традиционных методов». Электронизация непосредственно реализации госуслуг, по мнению эксперта, имеет следующие ограничения: когда сама природа госуслуги исключает ее электронизацию, когда у заявителя есть выбор и когда законодателем установлены ограничения.

Тимур Меджитов полагает, что «выполнение требований Распоряжений Правительства РФ №1993-р и №1555-р – это всего лишь первый шаг, обозначающий современные тенденции развития взаимоотношений государства, граждан и бизнеса. В целом, количество услуг, которые государство реально оказывает своему населению и другим организациям, в разы превышает тот перечень, который объявлен в качестве первоочередных. Соответственно, при успешной реализации первой очереди и формировании электронной культуры взаимодействия с государством логично переводить в электронный вид все наиболее востребованные услуги. Также к государству могут присоединиться и некоммерческие партнерства, фонды, а также коммерческие организации со своим перечнем предоставляемых услуг. При наличии готовой отлаженной инфраструктуры, масштабировать количество услуг станет достаточно просто и будет совершенно логично использовать эти возможности».

Наталья Храмцовская предлагает разделить такие аспекты, как способ общения гражданина с государством и использование ИКТ во внутренней работе государственных органов. «Не всем удобно самостоятельно получать услуги через Интернет. Для многих пожилых людей, например, более комфортной будет система «одного окна», где они смогут объяснить свою проблему живому человеку за стойкой, который, в свою очередь, и сделает необходимые операции в компьютере. В этом плане традиционный способ предоставления услуг следовало бы сохранить» - считает эксперт.

Кстати, такого же мнения придерживается и Председатель Правительства России В.В. Путин, вот что он сказал 20 апреля 2011 г. в своем отчёте о деятельности Правительства Российской Федерации за 2010 год в Государственной Думе: «те граждане, которые предпочитают традиционную форму получения госуслуг, будут иметь такую возможность. Но при этом сама процедура обращения также должна быть удобной и необременительной, именно поэтому мы расширяем программу по созданию многофункциональных центров, действующих по принципу «одного окна».

Но что касается внутреннего взаимодействия государственных органов, «то здесь нужно будет постепенно уходить от использования бумажных документов – понимая, однако, что в ряде случаев бумажные документы по-прежнему будут удобны, и полностью отказываться от них неправильно» - ставит жирную точку Наталья.

Павел Плотников считает, что электронные и традиционные госуслуги «могут существовать параллельно, но доля электронных госуслуг должна быть подавляющей. Они будут расти и станут подавляющими, потому что это действительно удобно, быстро, незатратно». Павел приводит в пример заместителя министра связи и массовых коммуникаций России Илью Иссовича Массуха, который, комментируя внедрение ЭЦП для физических лиц, сказал, что «конечно универсальные карты и флеш-накопители с электронно-цифровой подписью будут выдаваться гражданам, но никто не отнимает у них право подписать свое заявление на бумаге авторучкой». Эксперт выделяет ряд услуг, «которые не надо рекламировать, они и так переходят в электронный вид опережающими темпами. К примеру, такой услугой является оформление загранпаспортов. Это просто и удобно - не надо стоять в очереди, вам назначают точное время, вы приходите. Вторая такая госуслуга – это техосмотр, которая уже по росту популярности полностью заменяет традиционный».

Прежде чем дать ответ, Анатолий Юмашев предлагает определиться, что подразумевается под электронными госуслугами. «Если речь о взаимодействии по процессу обслуживания через компьютеры (Интернет, сайты, терминалы), то это один из каналов связи, который существует параллельно с традиционным способом общения, многофункциональными центрами, телефоном. Как, например, это реализовано в Санкт-Петербурге. Там сейчас три способа взаимодействия: традиционный, МФЦ и электронный».

Если же под словосочетанием «электронные госуслуги» подразумевается информатизация процессов, которая, кстати, сейчас в очень печальном состоянии во всем госуправлении, с единичными исключениями. Здесь однозначно электронные госуслуги полностью заменить "традиционные". «Подход "управление наугад" должен уйти в прошлое, любое управление должно опираться на объективную и точную информацию о процессах. Нужно регистрировать каждое обращение в орган власти, неважно, заявление это или вопрос по услуге. Чтобы затем видеть какой объем обращений есть, кто их выполняет, насколько загружены сотрудники, как долго выполняются обращения и с каким результатом. Такая информация дает большой прирост и по результатам, и по качеству» - предлагает свой рецепт оздоровления государственного управления Анатолий.

2. На ваш взгляд, получит ли приоритет какая-либо технология (социальные карты, информационные киоски, веб-порталы)?

Тимур Меджитов считает, что наибольший приоритет получит веб-портал и многофункциональный центр (МФЦ), так как для граждан, которые хорошо взаимодействуют с электронными устройствами и Интернетом, будет проще всего обратиться за услугой из дома или офиса и в то время, когда это наиболее удобно или просто необходимо. «И таких граждан у нас все больше и больше. Что касается граждан, кому сложно работать с электронными устройствами, то для них и информационный киоск также будет вызывать определенные сложности. При этом они вполне комфортно себя будут чувствовать, придя в МФЦ своего населенного пункта и получив личную консультацию или подав свой запрос в письменной форме лично» - считает Тимур. К тому же, по мнению эксперта, для части населения, а именно социально незащищенных слоев, «личное общение с госслужащими в МФЦ или учреждении сопоставимо с посещением психолога, с которым можно поделиться наболевшим и получить моральную поддержку». Что касается социальной карты, то она, по мнению Тимура, будет всего лишь дополнять выбранный способ доступа к получению услуги, обеспечив быструю идентификацию гражданина в МФЦ, на портале госуслуг, в учреждении или в информационном киоске.

Павел Плотников не верит, что получит приоритет какая-либо из перечисленных технологий, и все они будут точно существовать параллельно, причем количество технологий со временем будет только расти. Павел видит такие технологии и бизнес-модели, как информеры,  аутсорсинговые некоммерческие организации, которые возьмут на себя роль посредников. Будут популярны и мобильные приложения, «но все же наиболее распространенной технологией будет веб-портал, при помощи которого гражданин сможет быстро и удобно, находясь у себя дома, получить ту госуслугу, которая ему необходима». В отношении социальной карты Павел придерживается того же мнения, что и Тимур: универсальная электронная карта будет служить для удостоверения личности на веб-портале. 

Наталья Храмцовская полагает, что, учитывая социальное, экономическое и культурное многообразие нашей страны, вряд ли какая-то технология сумеет занять монопольное положение. «Не будем забывать о том, что именно та часть населения, которая больше всего нуждается в государственных услугах, менее всего готова получать их в электронной форме».

Наталья не видит больших перспектив  для инфоматов - специализированных информационных киосков, которые, по мнению эксперта, есть тупиковый путь. «Правильнее было бы предоставлять доступ к государственным услугам через привычные для населения банкоматы и инфоматы, принадлежащие коммерческим организациям, сеть которых всегда будет более густая и лучше поддерживаемая, чем сеть дорогостоящих специализированных, не приносящих дохода устройств» - защищает свою точку зрения Наталья. 

По поводу социальных карт Наталья отметила, что «можно ожидать, что (если этот проект не провалится) в будущем широко начнет использоваться универсальная карта», а новому поколению  будут интересны и специальные сим-карты для телефонов, «также способные, помимо прочего, обеспечить доступ к государственным услугам».

По мнению Анатолия Юмашева, приоритет получат грамотно организованные МФЦ, контакт-центры с возможностью обращений по разным каналам связи, включая веб-портал, телефон и личное посещение. Что же касается авторизации, то, по мнению Анатолия, будут использоваться электронные карточки, пин-коды и одноразовые пароли, присылаемые на мобильный телефон, так как эти технологии уже отлично себя зарекомендовали по всему миру при оказании банковских услугах. «Вряд ли чиновники придумают что-то более стоящее, чем банкиры» - делится своими сомнениями эксперт.

Александр Головко находит, что вопрос несколько некорректен, так как не имеет смысла сравнивать вещи разной природы. «Соцкарты – это несколько другое, чем киоски и порталы. По большому счету, нужны не соцкарты, а удостоверения личности для электронной идентификации. В качестве развития можно предположить возможность хранения на карте разных личных реквизитов: ЭЦП, паролей, счетов, сведений о собственности и т.п.» - поправляет Александр. Тем более что, по мнению эксперта, не существует принципиальной разницы между порталами и киосками, да и данные у них общие, получается, что они просто дополняют друг друга.

Александр также считает, что система предоставления госуслуг должна быть надежной и живучей, поэтому спектр применяемых технологий должен быть достаточным. «Надежность системы предоставления госуслуг определяется внутренними свойствами элементов и системы в целом, когда обеспечивается гарантированное предоставление услуги при нештатной работе или отказе в работе некоторых элементов. Живучесть системы предоставления госуслуг определяется способностью предоставления госуслуг при воздействии на систему внешних факторов от чрезвычайных ситуаций или других форс-мажорных событий» - заключает эксперт.

3. Каковы особенности оказания и восприятия электронных госуслуг в России?

Наталья Храмцовская полагает, что Россия в этом отношении ничем особенно не отличается от других стран мира.

Павел Плотников видит проблему не в оказании каких-либо госуслуг, ибо особенностей, как считает эксперт, не много, а в том, что в отличие от Европы и США, в России электронные госуслуги нужно рекламировать. Например, тот же Татарстан, который значительно опережает большинство регионов по внедрению электронных госуслуг, сейчас столкнулся с проблемой того, что технологии есть, но нужно, чтобы ими пользовались. Для этих целей сейчас развертывается рекламная компания. Это с одной стороны позитивное восприятие, с другой – необходимость донести все прелести технологий. Другая национальная особенность состоит в том, что в России очень много услуг, и соответственно, очень много документов, существующих под каждую услугу. «Недаром Росархив со всей строгостью подходит к проблеме получения электронных документов, потому что количество типов документов существенно растет. Это является довольно серьезной спецификой России при оказании электронных госуслуг. Бюджетные затраты на рекламу государственных услуг окупятся по одной простой причине -  государству тоже выгодно предоставлять госуслуги в электронном виде» - подводит итог Павел.

По мнению Александра Головко, в России главная особенность госуслуг, в том числе и электронных, состоит в новизне и в совокупности факторов. «Совсем недавно вдруг стало понятно, что государство предоставляет гражданам услуги! И, почти одновременно, возникла острейшая необходимость выполнить электронизацию услуг, сделать электронное правительство и начать формирование информационного общества! При общении с сотрудниками служб «одного окна» видно их огромное желание сделать услугу электронной, даже при условии, что нужно вести «двойной» документооборот – электронный и бумажный из-за противоречий в законодательстве. Как говорится, через тернии к звёздам!» - восклицает Александр.

Тем не менее, считает эксперт, применение вычислительной техники пока незначительно отразилось на содержании отправляемых и получаемых документов, в силу ограничения законодательства. «В лучшем случае бланк можно заполнить не от руки или на печатной машинке, а с применением компьютера. Применение «традиционных» форм документов и, в общем-то, «традиционных» методов обработки электронных документов влечет за собой значительные издержки» - отмечает Александр.

Анатолий Юмашев полагает, что сам термин «электронные услуги» еще очень нестабилен, а его восприятие субъективно. Анатолий даже привел поговорку: "Человек, умеющий пользоваться молотком, в каждой задаче видит гвоздь". «Специалист по веб-технологиям считает, что электронные услуги это когда весь процесс идет в Интернет, специалист по компьютерам думает, что это когда весь процесс выполняется компьютерами, и пытается брать самые мощные компьютеры и ставить два монитора. Программист полагает, что вся сила в программах, и пытается автоматизировать все, что только может. В итоге получаем басню Крылова про лебедя, рака и щуку» - резюмирует Анатолий. Тогда как суть кроется именно в словосочетании "информационно-коммуникационные технологии", что означает вербальное и невербальное общение, что есть такой же равноправный элемент ИКТ, как и компьютеры. «Правильное применение этих элементов при оказании услуг очень часто дает лучший результат, чем попытка запихнуть весь процесс в Интернет, установка двух мониторов, или тотальная автоматизация» - подводит итоговую черту Анатолий.

 4. Какие проблемы приходится решать при переводе госуслуг в электронный вид? Назовите три, на ваш взгляд, самые серьезные.

Павел Плотников, прежде всего, видит проблемы в обмене информацией. Первая сложность заключается в том, что нет единых источников аутентичной информации, то есть, всероссийских классификаторов, тех же адресов или названий учебных заведений. Вот один лишь пример: большое число учебных заведений страны в 90-е годы либо сменили названия и реквизиты, либо закрылись вообще, и все документы закрывшихся ВУЗов перекочевали в региональные архивы. «В то же время, согласно нормативы установленные законодательством, вся информация, которая содержится в вышеупомянутых справках, должна быть доступна через СМЭВ в течение 1 минуты!!» - замечает эксперт.

Другая проблема – это многообразие систем и форматов представления данных. Даже в  рамках одного региона трудно обеспечить взаимодействие различных ведомств. В качестве примера Павел приводит Московскую область, где в семи из  четырнадцати ведомств стоят системы документооборота, в других же семи ведомствах нет вообще ничего. «Более того, для тех семи ведомств, имеющих системы, возможность совместной межведомственной работы исключена, так как системы между собой не совместимы. Причем некоторые из этих систем  - от  одного производителя, с одним названием, но в момент установки в одном ведомстве её поставили одним образом, в другом другим, применив разные справочники».

Помимо перечисленных, добавляет Павел, есть еще одна проблема – широкое многообразие видов документов, которые имеют хождение в России.

Анатолий Юмашев сходу назвал три проблемы, которые, как он считает, особенно актуальны:

1. Правильное описание процессов.

2. Правильная техническая поддержка

3. Умение отличать термины: информатизация, коммуникация, автоматизация.

Александр Головко также обозначил три проблемных области:

1. Перевод в лоб. Термин «перевод госуслуг в электронный вид» неверный, а, стало быть, вредный. «Можно и нужно переводить поезда с широкой колеи на узкую, при путешествии из России в Европу, но ни как нельзя в лоб переводить услуги с «традиционного» вида в электронный» - справедливо замечает Александр. Например, если перевести бумажное удостоверение в электронное, то для его использования во всех местах, где оно может быть использовано, должны быть установлены терминалы регистрации реализации льгот. «Таким образом, простого «перевода» не получается, нужно создавать новую услугу. И, даже не одну услугу, а систему, связанную с оказанием услуг» - заключает эксперт.

2. Управление госуслугой. Проблема, по мнению Александра, состоит в отсутствии системности в управлении госуслугой. «Даже предложенные вопросы как-то однобоко рассматривают тему госуслуг – электронное взаимодействие с заявителем» - отмечает эксперт. «210-ФЗ устанавливает: деятельность, связанная с услугой, начинается с разработки перечней, регламентов, стандартов, реестров, многофункциональных центров, порталов, универсальных карт, продолжается при реализации услуг и завершается только после отмены услуги. Однако требование к электронизации госуслуг многие почему-то понимают, как электронное взаимодействие с заявителем, забывая о неделимости совокупной деятельности, связанной с предоставлением госуслуг» - так видит эту проблему Александр.

3. Отсутствие единой модели госуслуги. «Отсутствует формализованное представление о деятельности, связанной с госуслугами (всей совокупности, начиная с разработки услуги, сдачи в эксплуатацию, предоставления и завершая отменой и списанием услуги в архив), что влечет за собой повышение издержек на разработку и сопровождение, делает бессмысленным раскрытие программных кодов» - отмечает эксперт.

Стоит отметить, что Александром как раз была разработана методика построения единой модели управления деятельностью, связанной с предоставлением госуслуг, которую он уже представлял на нескольких конференциях и семинарах.

Тимуру Меджитовову видятся следующие трудности:

1. Проблемы ИТ-инфраструктуры (каналы связи, ЦОДы, компьютерная техника), которые сдерживают организацию единой информационной системы предоставления государственных и муниципальных услуг.

2. Отсутствие развитых ведомственных систем, которые должны обеспечить автоматическое предоставление сведений (документов) по запросам других систем при оказании услуг через систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).

3. Ограниченное количество ИТ-специалистов в госучреждениях, участвующих в оказании государственных и муниципальных услуг, способных активно включиться в ИТ-проекты по переводу услуг в электронный вид.

Наталья Храмцовская не стала ограничиваться тремя, и назвала сразу пять проблем, возникающих при переводе госуслуг в электронный вид:

1. Ломка сложившихся традиций и стереотипов – как у получателей государственных электронных услуг, так и у государственных служащих.

2. Непонимание, в том числе высшим руководством страны, очевидного: то, что запросы будут быстрее доставляться в соответствующие государственные органы, совсем не значит, что они будут быстрее исполняться. Численность государственных служащих не растёт, а, наоборот, уменьшается, поэтому в тех случаях, когда ответ невозможно дать в автоматическом режиме, сроки исполнения запросов могут даже увеличиться.

3. Проблема обеспечения информационной безопасности. Введение универсальных идентификационных карт и системы электронных государственных услуг открывают совершенно новые возможности для преступного мира, которыми тот не замедлит воспользоваться. Пострадают же в первую очередь те же пенсионеры.

4. Возможные (в условиях России – неизбежные) перегибы с внедрением новых технологий. Так, например, электронные документы, подлежащие длительному хранению, создаются уже сегодня, в то время, как законодательством пока ещё не установлено, каким образом следует их сохранять, чтобы они не утратили со временем своей юридической и доказательной силы.

5. Проблема стыковки «зоопарка» информационных систем федеральных и региональных органов власти, решение проблемы единой социальной карты и т.д.

5. Представьте, что прошло пять лет. Как, на ваш взгляд, будет осуществляться взаимодействие граждан и государства, бизнеса и государства?

Наталья Храмцовская не удивится, «если через пять лет почти все основные виды взаимодействия коммерческих организаций с государством будут переведены в электронную форму. Что касается взаимодействия граждан с государством, то, думаю, электронный способ будет использоваться намного шире, однако и традиционное бумажное взаимодействие тоже никуда не исчезнет».

Анатолий Юмашев так представляет себе картину недалекого будущего:

●    У каждого будет своя карточка, обеспечивавшая идентификацию личности в любой точке, где есть Интернет, а Интернет будет практически везде, где есть люди и электричество.

●    Компьютеры станут похожи на блокноты, как в части размеров, так и в части простоты использования. Это позволит легко пользоваться ими даже людям не логического типа мышления.

●    Органы власти по уровню услуг догонят сегодняшние банки, которые к тому времени уйдут еще дальше. И гонка продолжится.

По мнению Павла Плотникова, сейчас основной упор госуслуг сосредоточен на гражданах. Таким образом, по мнению эксперта, «через 5 лет наибольший прогресс будет в оказании услуг g2b по одной простой причине. Если для гражданина это всего лишь удобство и сокращение времени, то для бизнеса это реальная экономия денег. Тем более, что граждане пользуются электронными госуслугами раз в несколько месяцев или даже лет, а бизнес отчитывается перед налоговой каждый квартал, а то и каждый месяц, перерегистрирует или добавляет новые юридические лица, постоянно взаимодействует с отраслевыми регуляторами» - считает эксперт. Павел предполагает, что к 2013 году должно быть завершено оказание электронных госуслуг в полном объеме по 4-му или 5-му этапу, в зависимости от госуслуги, «Через пять лет бизнес сам дойдет до оказания электронных государственных услуг, и практически все юридические лица будут пользоваться электронными государственными услугами  на 100% в электронном виде. А что же касается граждан, то их доля при смене поколений будет плавно увеличиваться, и я уверен, что через пять лет, проходя по улице, можно будет увидеть очень много плакатов, рекламирующих использование электронных государственных услуг для граждан» - делится своим оптимизмом Павел.

Александр Головко начал свое предсказание очень оригинально:

«Поздравляю, мы уже на полпути к информационному обществу! Госуслуги используются в качестве полигона для отработки методов электронной организации и электронного обеспечения различных видов деятельности информационного общества. В стране продолжается модернизация базового программного обеспечения единой автоматизированной системы управления госуслугами, с помощью, которой любой разработчик, поставщик или получатель услуги может внести предложение по оптимизации услуги» - начинает было эксперт, но тут же жестко возвращает нас в реальность. Александр считает, что всему этому не суждено сбыться, потому что технология формирования и принятия решения или исполнения электронных документов не изменилась, она осталась на уровне бумажного документа. «Получилось бумажно-ориентированное применение электронных документов. Современный документ не предназначен для обработки электронными методами, подобными свойствами не обладает не только отдельно взятый документ, но и система документации, а также система деятельности, которая организуется и реализуется с помощью документов» - такое препятствие на пути к светлому будущему видит Александр.

Более реалистичная картина, по мнению эксперта, ожидается такая: «Количество обрабатываемых электронных документов возрастет на порядки, вследствие чего средний срок исполнения документа сократится незначительно, максимум в разы. Но проявятся положительные эффекты в будущем: персонал поймет неизбежность электронизации, и вслед за этим возникнет понимание, что существующие разработки автоматизированной регламентации, которые кусочно автоматизируют управленческие процессы, очень затратны и неэффективны из-за разрывности. Возникнет понимание  необходимости формирования единой системы управления видами деятельности».

Тимуру Меджитову видится более оптимистичная картина будущего: «Через пять лет процесс перехода на оказание услуг в электронном виде превратится в самостоятельно развивающееся направление, для которого нормативные документы Правительства будут скорее определять вектор развития, нежели подталкивать к реализации. За это время госслужащие должны ощутить преимущества от внедрения электронных услуг для себя, за счет сокращения рутинных операций, прозрачности работы смежных ведомств, а получатели услуг оценят скорость, прозрачность оказание услуги и отсутствие необходимости в регулярном посещении учреждений и стояния в очередях. Значительное внимание будет обращаться не только на срок предоставление услуги, но и ее реальную стоимость, так как стоимость экземпляра процесса предоставления услуги оплачивают налогоплательщики. Отсюда последуют проекты уже не по переводу услуг в электронный вид, а консалтинг в области оптимизации конкретных услуг, снижение стоимости для учреждения/региона/налогоплательщиков и повышение конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности региона/населенного пункта/страны».

Редакция ECM-Journal благодарит экспертов за участи в круглом столе.