Государственные услуги в электронном виде. Мнения экспертов

Сергей Бушмелев

Интерес в обществе к электронным госуслугам не только не утихает, а даже, наоборот, усиливается. В том числе, в силу того, что некоторыми электронными госуслугами уже можно воспользоваться. Растет и количество вопросов.

Редакция ECM-Journal решила провести «электронный» круглый стол, пригласив экспертов – специалистов, обладающих знаниями, опытом и своей точкой зрения. Сегодня у нас в гостях:

Наталья Храмцовская, ведущий эксперт компании ЭОС, член Гильдии Управляющих Документацией и ассоциации ARMA International;

Александр Головко, заместитель начальника отдела Автоматизации режима «одного окна» ОАО «НПП «Гранит-Центр»;

Тимур Меджитов, ведущий эксперт по работе с государственными структурами компании DIRECTUM;

Анатолий Юмашев, руководитель проектов Администрации Уватского района Тюменской области.

Плотников Павел, заместитель генерального директора корпорации ЭЛАР.

Мы задали экспертам несколько вопросов, ответы на которые предлагаем вашему вниманию.

1. Как вы понимаете термин "оказание госуслуг в электронном виде"?

Александр Головко считает, что прежде, чем говорить об оказании госуслуг в электронном виде, нужно иметь четкое понимание, что есть такое государственная и муниципальная услуга. В соответствии с федеральным законом 210-ФЗ, государственная или муниципальная услуга - это деятельность федеральных, региональных, муниципальных органов власти, учреждений органов власти, внебюджетных государственных фондов и других организаций, которая осуществляется в пределах  полномочий, установленных для этих органов законодательством. Кроме того, уточняет эксперт, если государственные и муниципальные услуги включены в Перечень, установленный Правительством РФ или правительством субъекта РФ, они включаются в реестры государственных или муниципальных услуг.

Разобравшись с базовыми понятиями, можно говорить и об электронизации госуслуг. «Электронный вид госуслуги определяется перечнями Правительства РФ и дополнительными перечнями услуг, оказываемых в субъектах РФ. Для конкретного наименования услуги в перечнях определен «заключительный этап предоставления услуги в электронном виде», т.е. максимальное значение электронизации госуслуги, таких значений пять: от «размещение информации об услуге (функции) в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций) и на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций)» и до «обеспечение возможности получения результатов предоставления услуги в электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций)» - поясняет Александр.

Тимур Меджитов считает, что оказание госуслуг в электронном виде выражается в виде активного использования информационных технологий для обеспечения процесса оказания услуги. Технологии могут быть самые разные: портал госуслуг, инфомат (электронный киоск). Получатель госуслуги может лично обратиться в многофункциональный центр, и это тоже будет считаться, что услуга оказывается в электронном виде. Но самое главное, отмечает эксперт, это то, «процесс исполнения услуги в электронном виде … должен быть максимально оптимизирован с точки зрения использования информационно-коммуникационных технологий. Если требуется провести какую-либо проверку данных, то и эта операция должна проводиться автоматически без участия госслужащего, предоставляя результат выполняемой электронной операции чиновнику. Плюс должны быть прозрачные инструменты контроля хода процесса оказания услуги для поиска узких мест и оптимизации, выполнения временных регламентов оказания услуги, плюс исключения возможных нарушений».

Наталья Храмцовская полагает, ответ зависит от того, с какой точки зрения – получателей услуги или тех, кто её оказывает – рассматривать этот вопрос. С точки зрения получателя услуги, «термин «электронные госуслуги» говорит о том, что взаимодействие получателя услуги с государственными органами целиком или в значительной степени осуществляется в электронном виде». А для государственных служащих, справедливо замечает эксперт, естественно причислять к электронным госуслугам именно те, при оказании которых внутренние процессы, – в первую очередь, межведомственное взаимодействие, - выполняются преимущественно в электронном виде.

Наталья предупреждает, что при электронизации госуслуг не стоит впадать в крайности. «Бумажные документы проживут ещё долго, в ряде случаев они буду необходимы или удобны, к тому же иногда за результатом услуги придётся являться лично, поэтому 100%-электронных услуг будет не так уж много. Замечу, что, с точки зрения получателя услуги, не имеет значения, какие процессы – бумажные или электронные – происходят внутри государственной машины».

Павел Плотников также говорит о двустороннем взаимодействии. Под ним эксперт понимает такое положение дел, когда гражданин имеет право обратиться к государству через электронные средства коммуникации и получить в ответ услугу также посредством электронных средств информации. «С учетом того, что ключевые слова термина - в электронном виде, это говорит о том, что и весь цикл обработки от получения заявления до выдачи результата также должен проходить по всем инстанциям без использования бумаги» - резюмирует Павел.

Анатолий Юмашев сам термин «электронная госуслуга» считает заблуждением и стереотипом, доставшимся в наследство от Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Изначально речь шла об оказании госуслуг с применением информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), далее значение термина было искажено. Эксперт полагает, что ИКТ при электронизации госуслуг должны использоваться для решения следующих задач: получение информации о состоянии дел и показателях,  обмен информацией и общение на расстояниях и фиксация идей, задач, планов, обращений, инцидентов с целью повышения эффективности человеческой деятельности. «Технологии  же никогда не должны ставиться во главу угла, и, вообще, пора уже покончить с романтикой второй половины прошлого века, когда считалось, что счастье обязательно наступит, когда вместо человека будут трудиться роботы» - делится своим мнением Анатолий.

2. Как оказание госуслуг в электронном виде соотносится с термином "электронное правительство"?

Тимур Меджитов полагает, что электронное правительство – это такой способ оказания государственных услуг и выполнения государственных функций, при котором минимизирован личный контакт между государством и заявителем и максимально продуктивно используются информационные технологии. Тимур отмечает, что есть первоочередные, c точки зрения граждан и бизнеса, услуги, такие как получение паспорта, получение медицинской помощи, прием налоговой отчетности и т.д., и именно им сейчас уделяется пристальное внимание. «С другой стороны стоит помнить и про необходимость информатизации государственных функций, которые порождаются качественным выполнением услуг, например формирование электронной полиции, средств защиты государства от внешних вторжений или качественным управлением госимуществом» - предупреждает эксперт.

Павел Плотников фактически ставит знак равенства между осуществлением государственных функций на всех этапах без использования бумаги и электронным правительством.  «Электронное правительство – это электронная обработка тех самых госуслуг, электронное внутриведомственно взаимодействие и безбумажный внутриведомственный документооборот». 

Наталья Храмцовская и в этом вопросе придерживается принципа дуализма и термин «электронное правительство» также, в зависимости от точки зрения, может быть истолкован по-разному. С точки зрения получателей услуг, упор делается на электронное взаимодействие государства с гражданами и юридическими лицами, с точки зрения чиновников, акцент должен быть сделан на широком внедрении информационно-коммуникационных технологий           во всех сферах государственной деятельности, приводящих к трансформации системы государственного управления. «В любом случае, оказание госуслуг в электронном виде рассматриваются как важная (некоторыми специалистами – как самая важная) задача «электронного правительства» - подытожила Наталья.

Анатолий Юмашев в этом вопросе видит проявление тех же стереотипов. Применение информационно-коммуникационных технологий не должно быть самоцелью, это всего лишь средства для повышения эффективности человеческой деятельности.

Александр Головко считает, что  в отличии от госуслуг, которые являются внешними проявлениями деятельности правительства, «электронное правительство» - это внутренняя кухня. Стандартизация электронизации коснулась правительства только в части электронного обмена документами.

По мнению Александра, применение электронных технологий в государственном управлении на современном этапе явно не соответствует задачам  - «не превышает эффективности паровоза, а по совокупности направлений деятельности в городе или регионе составляет не более единиц процентов». Электронизация сводится к обмену отсканированными копиями бумажного документа, и обработка заключается в хранении и передаче электронной копии, использование документа по назначению происходит традиционными методами, как бумажного документа. И электронизация существа вопроса управления не коснулась - методы принятия решений остаются рутинными.

«Если в бумажную эпоху скорость принятия решения (управления) соответствовала требованиям жизни, то сейчас время изменения объектов управления зачастую меньше времени реакции системы управления. Только человек может прочитать документ, понять его, и может быть, совсем не так, как имел в виду автор. Потом начнется разработка нового документа, который в результате будет противоречив с уже действующими документами» - заключает эксперт.

3. Когда говорят о госуслугах, какое взаимодействие обычно подразумевается (G2C, G2B)?

Наталья Храмцовская предлагает не разделять оказание услуг физическим лицам и коммерческим организациям – все это входит в понятие «госуслуги».

Павел Плотников, под электронными услугами, в первую очередь подразумевает взаимодействие G2C. «G2B - это скорее не госуслуги, а госфункции (аккредитация, лицензирование, разрешительная работа и т.д. и т.п.) В рамках электронного правительства должно присутствовать и то и другое. В случае оказания госуслуг в электронном виде гораздо более сложное и важное именно G2C, потому что это до сих пор не проработанный регламент. Проблема в том, что G2C и G2B – совершенно разные направления. G2B более менее похожи на традиционное взаимодействие государства и бизнеса и их уже давно пытаются перевести на электронные рельсы (хорошим примером является сдача налоговых деклараций в электронном виде). G2C - новая концепция и многое приходится делать практически с нуля» - делится своим мнением эксперт.

Александр Головко считает, что должна быть разработана единая модель, предназначенная для применения системного подхода к управлению деятельностью при оказании госуслуг. Эта модель необходимо для построения единого стандарта на автоматизацию госуслуг.

Анатолий Юмашев полагает, что речь идет по большей части о взаимодействии G2C (государство - граждане), но за основу предлагает взять G2S (Government 2 Society), так как большинство услуг и ресурсов государственной власти направлено на поддержку и развитие общества в целом, а уж затем и на бизнес и экономику. И уже в последнюю очередь на конкретную персону. Происходит это не по причине злокозненности правительства, а потому, что «общество в первую очередь и поддерживается органами власти как абстрактное лицо», ибо именно общество в жизни человека играет главную роль. «Далее на пути от абстракции к конкретике идут организации. И самый конкретный уровень – персона» - полагает эксперт.

4. На какую целевую аудиторию рассчитаны электронные госуслуги?

Павел Плотников в числе получателей электронных госуслуг видит, в первую очередь, граждан РФ, сменивших место жительства, ибо сейчас, для оформления тех или иных документов им приходится ехать в ведомство по адресу прописки. Другая категория, по мнению эксперта, – это люди, часто оформляющие те или иные документы, то есть категория граждан, которым необходимы дотации, субсидии, самые различные справки и т.д., иными словами те, кто сейчас переполняют многофункциональные центры и социальные службы. «Думаю, что скоро государственными услугами будут пользоваться 100% населения, т.к. уже сейчас активно муссируется выдача загранпаспортов через интернет» - делится своим оптимизмом Павел.

Анатолий Юмашев полагает, что выбор канала взаимодействия с государством зависит не от возраста пользователей госуслуг, а от предпочитаемого канала передачи информации: логики, визуалы, аудиалы, кинестетики. Возможностью получения услуги через Интернет, в первую очередь, заинтересуются техногики, а также люди с логическим стилем мышления, для которых большую роль в жизни играет  компьютер.  Аудиалам важно слышать, и они, по мнению Анатолия, скорее всего позвонят в call-центр. А вот кинестетикам и визуалам захочется личного общения, так что им предначертана прямая дорога в многофункциональный центр (МФЦ).

Но если, как считает эксперт, говорить о госуслугах, связанных с информационно-коммуникационными технологиями, то тут все категории подходят, поскольку ИКТ, прежде всего, подразумевает информатизацию. «А для информатизации не важен канал взаимодействия: хоть лично, хоть бумажно, хоть через Интернет» - подводит жирную черту Анатолий.

Александр Головко при ответе на этот вопросе был предельно лаконичен. По его мнению, электронные госуслуги рассчитаны «на грамотных пользователей электронных технических средств».

С Александром соглашается Тимур Меджитов: «Электронные госуслуги рассчитаны на граждан, организации и другие органы власти. Соответственно в нормативных документах есть услуги для всех трех категорий потенциальных заявителей. В Федеральном законе от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» было уточнено понятие предоставления услуги в электронной форме. Соответственно, гражданин может получить электронную услугу как через портал госуслуг или инфомат, взаимодействуя с государством полностью в электронной форме, так и обратившись в многофункциональный центр, если его взаимодействие с электронными устройствами затруднено».

Наталья Храмцовская считает, что настоящая задача электронных госуслуг – это повышение конкурентоспособности национальной экономики за счет создания более благоприятных условий для ведения бизнеса и исключения непроизводительных потерь времени и ресурсов, связанных с традиционными бюрократическими процедурами. «Толково реализованные электронные госуслуги способны повысить политическую стабильность общества. Не нужно забывать также, что освоение электронных технологий – практически единственная возможность справиться с всё возрастающей нагрузкой в условиях сокращения бюджетов и штатов» - заключает Наталья.

Тем не менее, как отмечает эксперт, в первую очередь, экономическую отдачу дают услуги, оказываемые коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям,  но с точки зрения политики и пиара более выигрышно смотрятся услуги для граждан.

5. Когда можно считать, что госуслуга переведена в электронный вид? Существуют ли какие-то показатели?

Наталья Храмцовская не считает, что показатели и тем более само внедрение информационных технологий представляют собой конечную цель. Эксперт полагает, что «во многих случаях выгоднее не переводить в электронный вид существующие процессы, а создавать новые; не превращать миллионы бумажных документов в миллионы электронных, а постараться вообще без них обойтись. Например, в случае создания в стране системы государственных баз данных, реестров и регистров, фиксирующих права и обязанности граждан и организаций, большинство справок (и, соответственно, госуслуг по их выдаче) вымрет за ненадобностью».

С точки зрения Натальи, перевод государственных услуг в электронный вид – это лишь начальный этап автоматизации. Главная цель и главная задача – «не дублировать «в цифре» вековые традиции, а кардинально преобразовать государственную машину, используя ИКТ в качестве основного инструмента».

Анатолий Юмашев выделяет два критерия. Первый критерий – это наличие информации по услугам и по основным характеристикам, отражающим качество: своевременность, простота получения услуги, результат, когда есть возможность выявлять отрицательные результаты, искать и устранять их причины. Второй критерий, по мнению Анатолия, это возможность взаимодействия, причем канал, по которому это взаимодействие будет осуществляться (личное обращение, бумажный документ, телефон, Интернет), может быть выбран, исходя из личных предпочтений получателя, и который более подходит в данной ситуации.

Павел Плотников предлагает единственный показатель - это когда гражданин с момента заявления через интернет до момента получения результата через интернет не посещает гос.структуры. «Это 100%. В реальности надо говорить о том, что полностью оказанная услуга в электронном виде, это когда гражданин посещает государственное учреждение только 1 раз, для получения конкретного документа, предположим, того же самого загранпаспорта» - резюмирует эксперт.

Чтобы вычислить этот показатель, Павел предлагает простые критерии:

1)     Количество посещений госучреждения в процессе оказания госуслуги (0 раз – идеал;1 раз – оптимально; больше 1 раза - плохо, услуга еще не переведена в электронный вид).

2)     Количество обращений чиновника к данным, находящимся в бумажном виде (0 раз – услуга полностью переведена в электронный вид; 1-2 раза - достигнут практический результат; больше 2 раз – услуга не переведена).  

3)     Может ли чиновник оперативно получить информацию и документы из других ведомств (все необходимое можно получить за считанные секунды из своей системы – да; нужно запрашивать другие ведомства, но получает оперативно в электронном виде – частично; приходит бумага или долго ждать ответа в электронном виде – нет).

Александр Головко отправляет к первоисточнику – к законодательству. «Существуют Перечни госуслуг Правительства РФ и дополнительные перечни услуг, оказываемых в субъектах РФ, в них определены сроки выполнения этапов предоставления услуги в электронном виде». Ответ стоит искать и в федеральном законе  210-ФЗ (статьи 2, 10, 29). Согласно данному закону, «предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме - предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств».

Тимур Меджитов отмечает, что государство совершенно четко прописало показатели оценки оказания госуслуг в электронном виде, они прописаны в Распоряжении Правительства РФ от 17 октября 2009 г. N 1555-р и Распоряжении Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. N 1993-р. Согласно двум этим нормативным актам есть пять этапов оказания государственных услуг, при этом для каждой услуги прописан свой результирующий этап. То есть услуга, связанная с информированием завершится на первом этапе, когда нужно всего лишь разместить информацию об услуги на портале госуслуг. А услуга, результатом которой должна быть выплата пособия завершается на пятом этапе, когда заявитель проинформирован об этом и получил выплату.

«С нашей точки зрения стоит оценивать оказание услуги в электронном виде не только со стороны заявителя, но и со стороны органа власти. Внешняя качественная реализация для заявителя может сопровождаться гигантскими накладными расходами на оказание этой услуги внутри органа власти, например мониторинг хода предоставления услуги в электронном виде согласно 4 этапу Распоряжений может сопровождаться, что данные по каждой услуге будут собираться вручную и вручную же передаваться для публикации на портале госуслуг. Таким образом, мы считаем, что услуга переведена в электронный вид, когда, во-первых, выполняются требования Распоряжений Правительства, а, во-вторых, стоимость процесса для органа власти стремится к минимально возможной» - заключает эксперт.

Редакция ECM-Journal благодарит экспертов за участи в круглом столе и надеется на продолжение разговора.