Концепция развития архивного дела в РФ*

10 октября 2012 г. состоялось VIII заседание Совета по архивному делу при Федеральном архивном агентстве. Подобные заседания Совета проходят ежегодно: в них участвуют руководители органов управления архивным делом субъектов Российской Федерации, руководители государственных архивов, на них обсуждаются важнейшие вопросы развития архивного дела в нашей стране. Например, в 2011 г. на Совете обсуждалась Программа информатизации Федерального архивного агентства и подведомственных ему учреждений на 2011-2020 гг. В 2012 г. руководитель Федерального архивного агентства А.Н. Артизов представил участникам Совета проект «Концепции развития архивного дела на период до 2020 г.» (далее - Концепция)**. Так как Концепция развития архивного дела - ключевой документ, определяющий основные направления развития архивного дела в нашей стране на ближайшие 8 лет, то в нашей статье мы уделим ему самое пристальное внимание.

* В данной статье излагается сугубо частный взгляд автора на развитие архивного дела с точки зрения перехода к электронным документам.

** Концепция опубликована на портале «Архивы России»: http://archives.ru/documents/projects-concept-razvitie-archivnogo-dela.shtml.

Текущее десятилетие является очень важным для архивистов и для всех тех, кто работает с документами, так как именно сейчас происходит широкомасштабное внедрение электронных документов в самые разные сферы деятельности, что должно привести к кардинальным переменам в технологиях обработки и хранения документов.

Прогнозы развития архивного дела в предстоящие годы исходят из следующих предпосылок:

●   повсеместное внедрение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ);

●   перевод культурного наследия во всем мире в цифровую форму с доступом к нему онлайн - в любое время, в любом месте, с любого мобильного или стационарного устройства, имеющего подключение к сети Интернет; создание и работа с документами будет происходить и уже происходит в цифровом виде, с использованием ИКТ;

●   риски утраты электронных документов значительно выше, чем традиционных.

При этом в случае нарушения технологий или ошибок персонала высок риск утери всего массива данных (документов).

●   юридически значимый электронный документ существенно отличается от своего традиционного аналога на бумаге.

Как правило, он является компонентом базы данных (БД), требует наличия дополнительных компонентов (например, инфраструктуры открытых ключей), аппаратно-про­граммных комплексов;

●   технологии работы с электронными документами существенно отличаются от традиционных, требуют разработки совершенно других инструкций по делопроизводству, коренного переобучения персонала; переход на использование новых ИКТ управленческим аппаратом невозможен на добровольной основе.

Успешному внедрению информационно-коммуникационных технологий в архивном деле РФ мешают следующие факторы:

●   низкая техническая оснащенность отрасли;

●   отсутствие квалифицированного персонала, умеющего работать с ИКТ;

●   невозможность привлечения на постоянной основе персонала, владеющего ИКТ, ввиду штатных и финансовых ограничений;

●   отсутствие отработанных процедур и нормативно-методических документов, регламентирующих работу с цифровыми архивами (создание, оперативное хранение, экспертиза ценности, обеспечение сохранности и использование цифровых архивов);

●   отсутствие правовых актов, обеспечивающих юридическую силу электронным документам, переданным на государственное хранение;

●   огромный объем уже имеющихся документов на бумажных носителях и высокая стоимость их полной оцифровки.

Все эти факторы во многом обусловливают основные направления развития архивного дела.

И еще один, ключевой фактор - отсутствие федерального органа, обеспечивающего методическое руководство и контроль за единообразием технологий и процедур работы с документами, в том числе в электронном виде.

Уже многократно писалось, что внедрение автоматизированных технологий предъявляет гораздо более высокие требования к уровню унификации и стандартизации, чем традиционные технологии ДОУ. И обеспечением этой унификации в государственном масштабе должен заниматься специально уполномоченный орган. Традиционно эти функции возлагаются именно на архивистов. Вопрос о наделении Росархива соответствующими полномочиями вновь поднят в Концепции, так как без этого невозможно эффективно решать многие вопросы автоматизации работы с документами на государственном уровне.

В большинстве стран мира архивисты курируют постановку делопроизводства и документооборота в стране, процессы формирования дел, экспертизу ценности и др. Переход к электронным документам не меняет этого. Однако если при работе с документами в традиционной форме мы имеем определенные разрывы между текущим делопроизводством, передачей дел на хранение в архив организации и на государственное хранение, то при работе с электронными документами этого разрыва нет - мы имеем единую систему, охватывающую весь жизненный цикл документа, с момента его создания или поступления в организацию и до момента его выделения к уничтожению или определения на постоянное (вечное) хранение.

Развитие ИКТ делает нецелесообразным развитие многочисленных региональных архивов.

Создание единого Центра хранения электронных документов, работающего по облачным технологиям и предоставляющего услугу хранения документов организациям всех форм собственности (федеральным органам исполнительной власти и их территориальным отделениям, подведомственным организациям - на безвозмездной основе, коммерческим организациям - платно), обеспечит общее сокращение затрат на развитие инфраструктуры и главное - сохранность электронных документов.

Задачи, рассматриваемые Концепцией

Концепция развития архивного дела в Российской Федерации в качестве основных задач на период до 2020 г. рассматривает следующие:

1.   Совершенствование государственной политики в области документационного обеспечения управления.

2.   Интеграция архивов, как элементов государственного механизма, в систему электронного правительства.

3.   Обеспечение полноценного развития Архивного фонда РФ в современных условиях.

4.   Разграничение ответственности между государственными (муниципальными) и негосударственными архивами.

5.   Повышение качества и доступности государственных услуг в области архивного дела в соответствии с интересами и потребностями граждан.

6.   Совершенствование условий хранения архивных документов на традиционных носителях для обеспечения гарантированного доступа к ним.

7.   Внедрение инноваций в деятельность архивов.

8.   Развитие кадрового потенциала архивов.

Одно из направлений решения задачи унификации ДОУ для всех государственных органов - это создание и внедрение единой государственной системы автоматизации делопроизводства и документооборота. Переход к электронным документам требует существенной корректировки законодательной, нормативно-правовой базы. Несмотря на принятие Федерального закона от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи», документы в электронной форме имеют много ограничений по возможностям использования. Электронный документ - это фактически компонет базы данных, который нельзя рассматривать отдельно от регистрационной карточки, содержащей реквизиты документа, и инфраструктуры открытых ключей и удостоверяющих центров, обеспечивающих юридическую значимость документа. Необходимо прописывать в законодательстве обязательность передачи в электронном виде научно-справочного аппарата, электронных образов документов, чтобы исключить значительные расходы в дальнейшем на повторную оцифровку документов на бумаге. Необходимо разрабатывать и прописывать в законодательстве процедуры, предусматривающие постоянное хранение электронных документов с сохранением их юридической значимости, что невозможно осуществить в рамках текущего законодательства.

Концепция предусматривает обязательность выработки единых технологий и форматов архивного хранения электронных документов, их передачу на постоянное хранение, а также обеспечение их долговременной сохранности и организации доступа в наиболее удобной для пользователей форме, что гарантирует возможность их трансформации в условиях постоянного совершенствования информационных технологий.

Форматы хранящихся файлов сами по себе также представляют проблему. Кроме наиболее популярных в современном офисе форматов файлов Microsoft Office, организации могут использовать множество других форматов, например, Open Office, pdf, инженерные форматы. И это не говоря уже о том, что разные версии одной программы также могут использовать разные форматы.

Наиболее известный пример - версии форматов документов Microsoft Word 95, 97-2003, 2007-2010. А ведь для воспроизведения данного типа файлов нужна определенная программа, которая в свою очередь требует определенной операционной системы, работающей на ограниченном наборе аппаратных средств.

Конечно, можно преобразовывать все документы в формат pdf, тем более что существует международный стандарт ИСО, описывающий специальную разновидность формата pdf - так называемый pdf-archives, как раз и предназначенный для долговременного хранения (ИСО 19005-1:2005/Cor.1:2007 Управление документацией. Формат файлов электронных документов для долгосрочного хранения. Часть 1. Использование PDF 1.4 (PDF/A-1) - «Document management - Electronic document file format for long-term preservation»). Но использование его для преобразования файлов с кириллическими шрифтами, зачастую имеющими сложное форматирование, требует еще дополнительных исследований. Другой вариант - использование виртуальных машин - также нуждается в существенной проработке.

Проблемы перевода документов в цифровой вид

Итак, как мы уже упоминали выше, Концепция предусматривает организацию научно-методического и практического взаимодействия и партнерства с органами государственной власти, органами местного самоуправления, научными и образовательными учреждениями, частным сектором в области работы с электронными документами.

В последние годы началась большая работа по оцифровке архивных материалов. Эта работа ведется как в федеральных архивах, так и в архивах всех субъектов федерации. На первом этапе сканировались описи для наполнения государственной системы автоматизированного учета «Архивный фонд». Но теперь многие архивы приступают уже к следующему этапу - сканированию собственно архивных документов. С одной стороны, эта работа предусмотрена «Стратегией развития информационного общества до 2011 года», а с другой - отсутствуют единые стандарты и требования к процедуре сканирования, получаемым файлам, методам описания и хранения электронных образов документов. Как результат, документы сканируются с разным разрешением, различной глубиной цветности, сохраняются в форматах tiff, jpg, png. Возникает опасение, что в перспективе, после определения требований к электронным образам документов, может потребоваться пересканирование, то есть уже произведенные многомиллионные затраты на оцифровку окажутся напрасными.

Важно определиться, что мы создаем: страховой фонд, т. е. максимально точные копии документов, отсканированные в цвете, с высоким разрешением, или фонд пользования, для которого часто достаточно черно-белого файла с разрешением 300 dpi. Одно дело - сложный документ с цветными пометами, совсем другое - машинописный текст. Размеры получаемого файла могут отличаться в сотни раз, что существенно увеличивает затраты на хранение и делает практически невозможной удаленную работу с документами через Интернет.

На наш взгляд, представляется наиболее рациональным следующий вариант: документы сканируются в режиме 24-bit цвета с разрешением от 400 до 600 dpi в зависимости от типа документа и до 1200 dpi для особо ценных документов с пометами, рукописных и т. п. Полученные файлы хранятся на внешних носителях с однократной записью и минимальной стоимостью хранения, например, на низкоскоростных дисковых библиотеках большой емкости. На основании полученных файлов методом пакетной обработки с использованием специального ПО типа Kofax ReScan получают черно-белые документы (tiff group 4). И именно эти черно-белые файлы «прикрепляются» к карточке документа в БД и служат для знакомства с документом. С такими файлами, размером всего в десятки килобайт, легко работать через Интернет. Если же пользователю в каком-то случае черно-белого документа будет недостаточно, он может запросить полноцветную копию. Однако практика показывает, что когда речь идет о документах ХХ века, составляющих подавляющую часть архивных документов, то в 99,9% случаев потребности в полноцветной копии у пользователей нет. Другое дело, если оцифровываются уникальные документы, когда важна и фактура бумаги, и другие мелкие детали.

Как отмечалось выше, традиционные архивы не имеют необходимого оборудования, квалифицированных ИТ-специалистов, которые могли бы обеспечить сохранность и использование массивов электронных документов и электронных образов документов. Решением проблемы должен стать Центр хранения электронных документов (ЦХЭД), своего рода специализированный Центр обработки данных (ЦОД), который мог бы хранить электронные массивы федеральных архивов, а также принимать на хранение копии массивов документов, образовавшихся в архивах субъектов федерации, обеспечивая не только сохранность, но и «единую точку доступа» к архивным документам через портал «Архивы России».

Поэтому Концепция предусматривает создание «на базе одного из федеральных архивов Центра хранения электронных документов с соответствующей инфраструктурой, способного осуществлять централизованный прием, хранение и организацию доступа к электронным документам постоянного срока хранения федеральных органов государственной власти, использующих систему электронного документооборота и включенных в системы МЭДО и СМЭВ, а также централизованное хранение оцифрованных копий документов Архивного фонда РФ, хранящихся в федеральных архивах, ведение общеотраслевых баз данных, в первую очередь Центрального фондового каталога, взаимодействие архивов с внешней информационной средой. Центр должен стать примером для реализации аналогичных проектов в субъектах Российской Федерации».

Создание ЦХЭД упрощает решение еще одной задачи - предоставление доступа гражданам и организациям к информации о документах Архивного фонда РФ и самим документам. Эта задача реализуется за счет программных комплексов «Центральный фондовый каталог», «Электронный читальный зал», «Виртуальный читальный зал» и др.

Создание многочисленных несовместимых друг с другом информационных ресурсов может потребовать в дальнейшем крайне трудоемких работ по конвертации данных, а может быть, даже и повторной оцифровки. Практика показывает, что организация взаимодействия различных информационных ресурсов, которые к тому же постоянно модернизируются, дорабатываются - это отдельная большая задача. Поэтому наличие четкого представления, какими должны быть информационные ресурсы, как они будут развиваться в ближайшие годы, как будет происходить их взаимодействие - очень важно.

В целом, без сомнения, «Концепция развития архивного дела на период до 2020 года» представляет интерес не только для архивистов, но и для всех работников служб ДОУ, так как благодаря ей можно сориентироваться в основных направлениях развития в области организации работы с электронными документами и быть в курсе возможных путей инноваций и модернизаций.

Подробнее см.: Кузнецов С.Л. Внедрение СЭД в государственных структурах: проблемы и перспективы // Современные технологии делопроизводства и документооборота. 2012. № 7. С. 6-12.

Источник: sekretariat.ru