Электронное правительство в цифрах и фактах. Часть II

Александр Прохоров

Существует несколько определений понятия «электронное правительство» (E-Government). В официальных документах электронное правительство (ЭП) наиболее часто определяется как система информационного взаимодействия государственных органов, органов местного самоуправления и общества с использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Согласно определению Gartner Group, электронное правительство — это концепция непрерывной оптимизации процесса предоставления услуг, политического участия граждан и управления путем изменения внутренних и внешних отношений при помощи технических средств, Интернета и современных СМИ.

Концепция и сам термин «электронное правительство» появились совсем недавно — в конце ХХ века, когда многие страны столкнулись с проблемой низкой эффективности работы органов государственного управления, выражающейся в больших расходах, задержках в принятии решений, плохом управлении, коррупции и т.п. В 90-х годах в США и ряде стран Европы была предложена концепция повышения эффективности работы органов государственного управления на основе внедрения ЭП, имеющего черты корпоративной информационной системы национального масштаба. Сторонники данной концепции отмечали, что между коммерческими корпорациями и государством есть много общего. Эффективные корпорации ориентированы на нужды пользователей, которые своими деньгами обеспечивают их существование. По аналогии с корпоративными задачами, первостепенная задача государства заключается в том, чтобы на деньги налогоплательщиков оптимально оказывать населению определенные услуги.

Действительно, и корпорации, и стране необходимы справедливые непротиворечивые, прозрачные и выгодные для общества правила работы сотрудников. Так же как эффективный бизнес ориентируется на нужды заказчиков, ЭП должно ориентироваться на нужды граждан, а не на собственные потребности.

Стратегия создания ЭП базировалась на следующих положениях:

●  децентрализация — передача полномочий в принятии решений на региональный и местный уровни управления с целью уменьшения затрат на централизованное принятие решений;

●  повышение ответственности государственного сектора за принимаемые решения (создание механизма, мотивирующего борьбу с коррупцией);

●  улучшение управления ресурсами, повышение эффективности использования человеческих, финансовых и других ресурсов;

●  внедрение элементов рыночных отношений, которые должны снижать затраты и повышать эффективность принятия решений;

●  использование ИКТ для управления всеми видами информации в государственном секторе.

Пионером в разработке систем ЭП являются США. В феврале 1997 года американская администрация выступила с инициативой «Совершенствование правительственной деятельности через новые технологии», которая включала ряд программ, в том числе «Открытый доступ к правительственной информации. Совершенствование через информационные технологии». В 1998 году Национальная академия наук США объявила программу грантов по теме «Электронное правительство», призванную стимулировать фундаментальные и прикладные исследования в области применения новых информационных технологий в деятельности правительственных учреждений на всех уровнях власти. В 2000 году стартовал проект «FirstGov», объединивший около 20 тыс. сайтов государственных органов различных уровней представительства с целью создания единого Интернет-портала, обеспечивающего доступ к правительственным и другим сайтам.

В Германии с 1999 года начала внедряться концепция предоставления населению безопасных онлайновых услуг, имеющих юридическую силу, на основе электронных подписей.

В Великобритании с 2000 года реализуется программа «E-citizen, e-business, e-government. A strategic framework for public service in the Information Age», которая предусматривает развитие и использование всех электронных видов сервиса: услуги могут предоставляться через Интернет, мобильную связь, цифровое телевидение, центры обслуживания вызовов.

В России в 2001 году началась разработка федеральной целевой программы «Электронная Россия на 2002-2010 годы», которая охватывает все сферы информатизации в стране, в том числе введение ЭП.

Уровни взаимодействия ЭП

Схема электронного взаимодействия государства, бизнеса и граждан представлена на рис. 1. Здесь можно выделить следующие уровни взаимодействия вышеназванных сторон:

●  C2B (customer-to-business) — между гражданами и частными компаниями;

●  B2B (business-to-business) — между частными компаниями;

●  G2C (government-to-citizen) — между государственными службами (на уровне правительства, ведомств и регионов) и гражданами;

●  G2B (government-to-business) — между государством и частными компаниями;

●  G2G (government-to-government) — между органами государственного управления.

ЭП предусматривает автоматизацию взаимодействия на уровнях G2C, G2B и G2G. Рассмотрим перспективы внедрения ЭП на данных уровнях подробнее.

Рис. 1. Схема электронного взаимодействия государства, бизнеса и граждан

Государство — бизнес (G2B/B2G)

На уровне G2B/B2G внедрение ЭП позволит сократить затраты государственных органов за счет оптимального использования технологий аутсорсинга и создать более прозрачную систему государственных закупок (eProcurement).

Единая система электронных государственных закупок предполагает создание портала, где государственные органы должны объявлять о тендерах и условиях их проведения. Это позволит решить проблему свободной конкуренции на государственные закупки и избежать деформации рынка, происходящей вследствие оказания предпочтения определенным производителям.

Бизнес-организациям, тратящим непозволительно много времени на предоставление отчетности в контролирующие госорганы, ЭП позволит перевести в онлайн следующие операции:

●  выплаты в фонды социального страхования за сотрудников;

●  уплата НДС (декларирование, уведомление о результатах проверки деклараций);

●  регистрация новых компаний;

●  предоставление информации в статистические органы;

●  подача таможенных деклараций и т.п.

Государство — государство (G2G)

ЭП позволит при помощи информационно-коммуникационных технологий установить внутренние и внешние связи между государственными органами, а также:

●  улучшить взаимодействие между правительственными учреждениями;

●  повысить эффективность обмена информацией;

●  улучшить планирование и управление на местах;

●  предоставить объективную информацию об общественном мнении;

●  формировать благоприятное для правительства общественное мнение.

Взаимодействие на уровне G2G будет осуществляться в электронной форме между ведомствами не только одного, но и разных государств. В настоящее время ряд международных организаций занимается стандартизацией форматов документов для межгосударственного взаимодействия. В частности, Европейская экономическая комиссия ООН уже разработала стандарт документов для международной торговли — UNeDocs, базирующийся на XML.

Государство — граждане (G2C/С2G)

Сейчас доведение информации до граждан в основном осуществляется через СМИ и носит нерегулярный характер. Люди не имеют возможности ознакомиться с нужными документами по мере необходимости. Система ЭП предоставит гражданам следующие возможности:

●  сократится время обращения за услугами и время предоставления услуг со стороны госорганов. Граждане смогут заходить на государственные web-узлы и заполнять формы, записываться на прием, приобретать лицензии и разрешения, подавать налоговые декларации и заявки на получение социальных льгот (оформлять пособия по безработице, на ребенка и т.п.), осуществлять поиск работы через службы занятости, оформлять персональные документы (паспорт, водительские права), регистрировать автотранспорт, свидетельства (о рождении, браке), подавать заявления на поступление в высшие учебные заведения, информировать о смене места жительства и т.п.;

●  можно будет пользоваться комплексными услугами благодаря более эффективному взаимодействию различных правительственных организаций. Гражданам не понадобится носить справки из одного ведомства в другое — достаточно будет онлайнового обращения, при котором весь дальнейший обмен документами и информацией будет происходить внутри ЭП в фиксированные сроки;

●  население сможет получать более полную информацию о государственных законах, правилах, политике и услугах. Упростится доступ к разнообразным сведениям: законопроектам, материалам слушаний в комитетах и документам по бюджету. Появится возможность следить за действиями своих выборных представителей, создавать группы влияния и высказывать свое мнение в режиме реального времени;

●  ЭП реализует концепцию прозрачного правительства, или так называемой электронной демократии (e-democracy). Рост степени прозрачности работы госорганов должен улучшить общественный контроль за работой правительства и снизить уровень коррупции. Граждане смогут более эффективно воздействовать на принятие управленческих решений в государстве. Государственные проекты будут в большей мере основаны на приоритетах, определяемых гражданами, а не исключительно правительством;

●  люди, живущие за границей, смогут участвовать в делах своего отечества. Внедрение ЭП будет способствовать развитию существующих онлайновых гражданских форумов (online citizens’ forums) и практики электронных петиций (e-petitions). Интернет будет шире использоваться для организации выборов (онлайновая регистрация избирателей, публикация результатов, применение Интернета для упрощения процесса голосования). Онлайновые выборы позволят людям голосовать практически в любом месте с помощью удобного для них устройства.

Компоненты архитектуры ЭП

Электронное правительство опирается на весьма широкий спектр технологий (рис. 2).

Рис. 2. Компоненты архитектуры электронного правительства
(источник: доклад министра информационных технологий и связи Леонида Реймана
«Об использовании современных информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти»)

На нижних уровнях расположена технологическая инфраструктура, которая включает телекоммуникационную инфраструктуру, среду электронного межведомственного взаимодействия, а также оснащение аппаратно-программными средствами.

Основа более высоких уровней — прикладные системы и системы предоставления сервисов населению и организациям.

Системы информационной безопасности и интеграционные системы являются компонентами, обеспечивающими эффективную деятельность федеральных органов власти.

ЭП и проблема цифрового неравенства

Одна из проблем, которую должно решить ЭП, — цифровое неравенство. Суть ее состоит в следующем:

●  низкая грамотность и отсутствие навыков работы с информацией закрывают доступ к информационному обществу для большой части населения;

●  требуемый контент может быть недоступен на родном языке (75% web-сайтов написаны на английском языке);

●  существующие системы поиска информации ориентированы на нужды состоятельных людей;

●  информационные запросы сельских и городских малоимущих слоев населения слабо представлены в Сети;

●  сельские районы имеют слабые каналы коммуникации к информационным сервисам;

●  малообеспеченные люди имеют ограниченные мобильные ресурсы для доступа к центрам культуры и науки;

●  аппаратное и программное обеспечение по-прежнему слишком дорого для населения с низким уровнем дохода;

●  информация о преимуществах Интернет-услуг изложена в основном в Сети, к которой большая часть населения не обращается.

Очевидно, что в первую очередь доступ к Интернету имеют более состоятельные слои общества. Даже в благополучной Великобритании 60% домов, подключенных к Интернету, принадлежат состоятельным гражданам.

Рис. 3 свидетельствует о том, что более 80% населения мира не имеют средств доступа к ресурсам Сети, а рис. 4 показывает, что многие подключенные к Сети граждане наталкиваются на языковой барьер, пытаясь воспользоваться необходимыми ресурсами. Подавляющее количество ресурсов Интернета доступно людям, владеющим английским языком.

Рис. 3. Доступ населения в мире к различным информационно-коммуникационным технологиям
(источник: отчет «UN Global E-government Readiness Report 2005»)

Рис. 4. Соотношение пользователей Интернета, принадлежащих к англоговорящей и неанглоговорящей группам
(источник: отчет «UN Global E-government Readiness Report 2005»)

Люди с более низким социальным положением имеют меньше возможностей для доступа к компьютерам и  обучения работе с ПК. Поэтому поддержка так называемого электронного участия (e-inclusion) остается первоочередной задачей ЭП.

Концепция «е-inclusion» подразумевает:

●  включение в информационное общество всех граждан;

●  обеспечение эффективных и прозрачных сервисов для всех граждан;

●  помощь гражданам на основе доступа к информационным сервисам;

●  эффективное управление информацией и предоставление ее гражданам;

●  ознакомление граждан с достоинствами информационного общества;

●  создание социального и культурного равенства.

Разные слои общества имеют неодинаковый доступ к информации, что препятствует всеобщему электронному участию
(рис. 5).

Рис. 5. Доступ к информации для различных слоев населения
(источник: отчет «UN Global E-government Readiness Report 2005»)

Цифровое неравенство проявляется как на уровне отдельных стран, так и в мире в целом.

На рис. 6 указано количество стран, в которых реализованы те или иные сервисы ЭП. Например, онлайновые платежи услуг госорганов доступны менее чем в 50 странах.

Рис. 6. Количество стран, предлагающих те или иные услуги в области ЭП
(источник: отчет «UN Global E-government Readiness Report 2005»)

Стратегия развития ЭП

Внедрение ЭП — это сложный организационный, экономический, технологический и социальный процесс, требующий значительных финансовых затрат и административных усилий. Учитывая высокую стоимость реализации национальных проектов, важно правильно определить стратегию развития ЭП. Одним из интересных исследований в данной области является опубликованный в январе текущего года доклад «Your Voice on eGovernment 2010, online public consultation», который основан на опросах специалистов (всего 403 человека из 33 стран) в области определения политики развития ЭП в Евросоюзе на период до 2010 года. Среди опрошенных 48% представляли органы государственной власти, 25% — бизнес-структуры, 13% — академические круги (университеты, институты) и 6% — неправительственные организации.

Центральный вопрос стратегии развития ЭП, фигурировавший в опросе: как необходимо внедрять ЭП — в рамках политики «широкого фронта» (road approach) или «сфокусированного фронта» (focussed approach)? Первый подход предполагает концентрацию на инфраструктурных технологиях и равномерном финансировании широкого круга проектов, второй — поэтапное введение приоритетных конкретных сервисов. Большинство участников опроса (92%) высказались за сфокусированный подход, то есть они считают, что развитие ЭП в Европе на период 2006-2010 годов должно базироваться на небольшом количестве определенных приоритетов и конкретных сервисов, имеющих большое значение для граждан. Только 7% опрошенных выступили за политику «широкого фронта».

Следующий вопрос опроса касался определения приоритетов в развитии ЭП. На рис. 7 показано распределение ответов на вопрос, какие меры должны быть предприняты для формирования эффективного ЭП.

Рис. 7. Распределение ответов на вопрос: какие меры должны быть предприняты для формирования эффективного ЭП? Количество респондентов — 238
(источник: Your Voice on eGovernment 2010, online public consultation; report Jan 2006)

В таблицах 1 и 2 представлено распределение ответов на следующий вопрос: какие барьеры препятствуют формированию эффективного ЭП и какие сервисы должны быть реализованы в сфере G2C до 2010 года? Рис. 8 показывает отношение респондентов к перспективе реализации электронной демократии силами ЭП.

Рис. 8. Распределение ответов на вопрос: могут ли технологии ЭП решить проблему дефицита демократии? Количество респондентов — 202
(источник: Your Voice on eGovernment 2010, online public consultation; report Jan 2006)

Таблица 1. Распределение ответов на вопрос: какие барьеры препятствуют формированию эффективного ЭП? Количество респондентов — 238
(источник: Your Voice on eGovernment 2010, online public consultation; report Jan 2006)

Таблица 2. Распределение ответов на вопрос: какие сервисы должны быть реализованы в сфере G2C до 2010 года? Количество респондентов — 207
(источник: Your Voice on eGovernment 2010, online public consultation; report Jan 2006)

Индекс зрелости ЭП (E-government Readiness Index)

Как уже было отмечено, в разных странах уровень развития ЭП различен. О том, какие страны находятся в авангарде, а какие пока предоставляют своим гражданам менее комфортные сервисы, дается ответ в масштабном исследовании «UN Global E-government Readiness Report 2005 From E-government to E-inclusion», проведенном специалистами ООН. Главным показателем зрелости ЭП в том или ином государстве является E-government Readiness Index — комплексный индекс, базирующийся на следующих трех компонентах:

●  индекс web-услуг (Web measure Index), определяющий степень развитости web-услуг со стороны ЭП;

●  индекс телекоммуникационной инфраструктуры (Telecommunication Infrastructure index), оценивающий степень оснащенности граждан средствами ИКТ;

●  индекс человеческого «капитала» (Human Capital index), показывающий, насколько образованы граждане и готовы ли они пользоваться информационными услугами.

Рассмотрим каждый из этих индексов подробнее.

Индекс web-услуг

Индекс использования web рассчитывается по пяти категориям (стадиям), исходя из полноты представления сервисов через web-интерфейс.

●  Начальное присутствие (Emerging presence). На этой стадии в web-пространстве должна быть доступна базовая информация о правительстве. Это может быть официальный web-сайт, где присутствуют ссылки на министерства и государственные департаменты (образования, здравоохранения, соцобеспечения, труда, финансов и т.п.), ссылки на региональные правительства, а также выложены некоторые архивные документы, преимущественно в статическом виде.

●  Улучшенное присутствие (Enhanced presence). На данной стадии через web-интерфейс доступны не только архивные, но и текущие оперативные данные о нормативных актах, распоряжениях, постановлениях, отчеты, новостные письма, скачиваемые базы данных и т.п., при этом имеются карта сайта и поисковые механизмы. Приводится набор документов, раскрывающий политику государства на перспективу (в области развития информатизации, соцобеспечения, здравоохранения и т.п.). На данной стадии информация по-прежнему доступна в одном направлении — от ЭП к гражданам.

●  Интерактивное присутствие (Interactive presence). На этой стадии онлайновые сервисы приобретают интерактивность. Появляются возможности скачивать формы для уплаты налогов или обновления лицензий, запрашивать аудио- и видеоинформацию по тем или иным выступлениям и обсуждениям, участвовать в онлайновых дискуссиях в реальном времени. К госчиновникам можно обратиться по электронной почте, факсу и телефону. Сайт регулярно обновляется, пользователям выдается оперативная информация.

●  Транзакционное присутствие (Transactional presence). На данной стадии реализовано двустороннее взаимодействие между гражданами и государством. Появляется возможность оплаты налогов, подачи заявок на предоставление ID-карт, свидетельств о рождении и паспортов, обновления лицензий. На этой стадии граждане получают возможность оплачивать штрафы за нарушение правил дорожного движения и почтовые посылки. Они могут принимать участие в торгах, используя защищенные каналы связи.

●  Сетевое присутствие (Networked presence). Для этой стадии характерна интеграция взаимодействия на уровнях G2G, G2C и C2G. Правительство способствует привлечению граждан к процессу принятия решений и двустороннему открытому диалогу на базе интерактивных сервисов, таких как заполнение web-анкет, онлайновых обсуждений и т.п.

Десятка стран — лидеров по присутствию правительства в web-пространстве и десятка стран, имеющих обобщенный показатель web-присутствия, соизмеримый с аналогичным показателем в России, приведены в таблицах 3 и 4.

Таблица 3. Десятка стран — лидеров по присутствию правительства в web-пространстве
(степень полноты по стадиям, %)
(источник: отчет «UN Global E-government Readiness Report 2005»)

Таблица 4. Десятка стран, имеющих обобщенный показатель web-присутствия,
соизмеримый с аналогичным показателем в России
(источник: отчет «UN Global E-government Readiness Report 2005»)

Индекс телекоммуникационной инфраструктуры

Индекс телекоммуникационной инфраструктуры (telecommunication infrastructure index) — это комплексный индекс, который рассчитывается на базе нескольких показателей:

●  количество ПК на тысячу жителей;

●  количество Интернет-пользователей на тысячу жителей;

●  количество телефонных линий на тысячу жителей;

●  общее онлайновое население;

●  количество мобильных телефонов на тысячу жителей;

●  количество ТВ на тысячу жителей.

Индекс человеческого «капитала»

Индекс человеческого «капитала» показывает, какое количество человек сможет воспользоваться услугами ЭП. По сути, это индекс образованности, который определяется количеством грамотных людей среди жителей старше 15 лет и количеством студентов в стране.

Пятерка стран — лидеров по уровню индекса зрелости ЭП и страны, близкие к России по уровню индекса зрелости ЭП, приведены в таблицах 5 и 6.

Таблица 5. Пятерка стран — лидеров по уровню индекса зрелости ЭП
(источник: отчет «UN Global E-government Readiness Report 2005»)

Таблица 6. Пятерка стран, близких к России по уровню индекса зрелости ЭП
(источник: отчет «UN Global E-government Readiness Report 2005»)

Индекс телекоммуникационной инфраструктуры и индекс зрелости ЭП показывают высокую степень корреляции (рис. 9).

Рис. 9. Корреляция между индексом телекоммуникационной инфраструктуры и индексом зрелости ЭП
(источник: отчет «UN Global E-government Readiness Report 2005»)

Индекс электронного участия

Индекс электронного участия (e-participation index) показывает, насколько эффективными и полезными являются услуги ЭП для привлечения граждан к участию в принятии решений. Данный показатель базируется на степени полноты представления трех параметров:

●  E-Information — отражает, насколько полно правительственный сайт предоставляет информацию по политическим и экономическим программам (бюджету, законам, нормативным актам и прочим документам, которыми интересуются граждане). Каналами распространения информации являются web-сайты, web-форумы, newsgroup-сервисы и чаты;

●  E-Consultation — показывает, насколько полно на правительственных web-сайтах представлены средства электронных консультаций (e-consultation). Обычно на выбор предлагаются онлайновая дискуссия в реальном времени или доступ к архивным материалам (аудио- или видеозаписям совещаний либо встреч по тому или иному вопросу). При этом гражданам предоставляется возможность участвовать или комментировать данные выступления;

●  E-Decision-making — определяет обеспечиваемую степень правительством доступа граждан к участию в принятии решений и применимость механизма влияния на принятие решений по конкретным вопросам.

Показатели индекса электронного участия некоторых стран представлены в таблице 7.

Таблица 7. Показатели индекса электронного участия некоторых стран
(источник: отчет «UN Global E-government Readiness Report 2005»)

Как видите, в группе стран, представленных в таблице 7, Россия — единственная страна, где показатель e-Consultation признан нулевым.

Проблемы на пути создания ЭП в России

Согласно исследованиям ООН, Россия занимает лишь 50-е место в мире по уровню зрелости ЭП, уступая таким странам, как Украина и Уругвай. О низком уровне развития ЭП в России свидетельствуют и отечественные источники. По данным Мининформсвязи РФ, доступность услуг, оказываемых в электронном виде, в России в прошлом году составляла всего 15% (рис. 10).

Рис. 10. Доля государственных услуг, оказываемых в электронном виде, %
(источник: Мининформсвязи РФ («Прогнозы развития информационных технологий и связи РФ до 2007 г.»))

По словам министра информационных технологий и связи РФ Леонида Реймана, в России имеется целый ряд факторов, тормозящих внедрение ЭП. Перечислим основные из них:

●  не налажены механизмы обмена информацией между ведомствами;

●  отсутствуют четкие инструкции по осуществлению государственных функций;

●  нет полноценной нормативно-правовой базы;

●  отмечаются ведомственная разобщенность и дублирование функций госорганами;

●  происходит отток квалифицированных ИТ-специалистов из госструктур;

●  в организациях на покупку ПО и обучение работе с ним выделяется меньше средств, чем на аппаратное обеспечение;

●  производится установка техники, приобретенной на средства международных займов, в структурах, уже имеющих довольно высокий уровень оснащения;

●  чиновники не владеют в полной мере навыками использования информационных технологий;

●  происходит дублирование работы по созданию ведомственных сетей передачи данных;

●  доступ сотрудников федеральных органов власти к Сети ограничен;

●  отмечается большой процент устаревшего аппаратного обеспечения в госорганах;

●  не решены вопросы использования только лицензионного программного обеспечения;

●  не приняты решения относительно применения программного обеспечения с открытым кодом;

●  федеральные органы государственной власти находятся на различных этапах перехода к полноценному электронному документообороту;

●  практически все ведомства используют в своей деятельности автоматизированные системы централизованного учета и регистрации входящей и исходящей корреспонденции и лишь немногие из этих систем охватывают все задачи документооборота;

●  отсутствует система, позволяющая повсеместно применять электронную цифровую подпись.

Остается надеяться, что низкая оценка, которую дают уровню развития ЭП в России и международные организации, и российские чиновники, послужит стимулом для развития данных программ в ближайшем будущем.

Источник: Компьютер Пресс