Как лечить болезни "Электронного правительства?"

Антон Кураш, руководитель консультационного направления в сфере государственного управления

Работа по формированию «электронного правительства» в России стопорится. Проблем набралось предостаточно. Попытки создания порталов госуслуг хоть и не редки но малоэффективны. Тем не менее, существует ряд тривиальных решений, которые могут оздоровить процесс внедрения новых технологий в органах государственного управления.

Президент России Дмитрий Медведев, в который раз, менее чем за год своего президентства, подверг критике работы по формированию электронного правительства РФ. Впервые это произошло на заседании президиума Государственного совета «О реализации стратегии развития информационного общества в РФ» в июле 2008 года. Тогда президент затронул вопросы электронного документооборота и перевода государственных услуг в электронную форму. Второй раз, в феврале 2009 года, Медведев на заседании все того же Совета по развитию информационного общества был еще более изощрен в критике, объявив «электронное правительство» химерой. Досталось и общероссийскому порталу государственных услуг, который был назван «болезненным ребенком» программы информатизации правительства».

Действительно, согласно постановлению правительства от 25 декабря 2007 года № 931, федеральные органы исполнительной власти с 1 января 2009 года должны оказывать гражданам и организациям государственные услуги через единый сайт государственных услуг в сети интернет. Однако предписание не было исполнено. Справедливости ради надо заметить, что и сроки реализации данного предписания были поставлены нереалистичные.

Формирование «электронного правительства» характеризуется двумя основными направлениями, на которые и делал акцент Дмитрий Медведев, – это портал государственных услуг (ПГУ) и переход на оказание услуг в электронной форме (электронные административные регламенты). Поэтому необходимо понять, какие же «болезни» на текущий момент политически, социально и административно значимы? Где востребовано исцеление?

Главные темы «электронного правительства»

ПГУ и электронные административные регламенты – ключевые элементы формируемого «электронного правительства». Для этого есть объективные причины: при всем многообразии сервисов «электронного правительства», большая их часть направлена на оптимизацию процесса оказания государственных и муниципальных услуг.

В соответствии со «Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденной Владимиром Путиным 7 февраля 2008 года, повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления должно быть реализовано через улучшение качества взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами госвласти, а также через повышение качества и оперативности предоставления госуслуг. Аналогичные цели сформулированы и в «Концепции формирования в РФ «Электронного правительства», утвержденной распоряжением правительства РФ 6 мая 2008 года.

Исходя из возможных способов реализации вышеперечисленных целей, приоритеты очевидны: создание специализированных информационных интернет ресурсов (порталов государственных услуг) и разработка электронных административных регламентов оказания государственных услуг, которые будут регулировать взаимодействие пользователей с органами госвласти через открытые информационные каналы.

В российской действительности существует громадная потребность
 в регулировании процесса предоставления госуслуги и упрощения порядка ее получения

Как видно, базовые документы, регулирующие сферу жизнедеятельности информационного общества, указывают на изменение работы с управленческой информацией, находящейся в ведении органов госвласти и местного самоуправления. Следовательно, основной объект правоотношений и инноваций – государственные информационные системы, обеспечивающие технологическую возможность предоставления гражданам и организациям госуслуг в электронном виде.

Зарубежный подход и российские реалии

В иностранных источниках, описывающих архитектуру так называемого e-government, указаны следующие этапы формирования веб-представительства органов государственной власти. Сначала - первичное размещение информации об органе государственного управления в сети интернет. Затем - развитие взаимодействия. Обмен информацией с посетителями сайта. У пользователей появляется возможность получения некоторых информационных услуг с помощью электронных средств. На сайте может быть организован доступ к загружаемым формам документов. Третий этап – когда внутренняя информационная инфраструктура и ее интеграция с веб-интерфейсом электронного правительства позволяют пользователю совершать различные транзакции в режиме реального времени, включая оплату пошлины и иных обязательных сборов и платежей. Заключительный этап предполагает создание с помощью портала государственных услуг единой точки доступа к консолидированной информации всех правительственных служб и к полному комплексу электронных услуг.

Данный опыт был заимствован при разработке пояснительной записки к проекту протокола заседания Правительственной комиссии РФ по проведению административной реформы, рассматривавшей вопросы подготовки и реализации мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде.

В России государственные реформы стараются обеспечить законодательным подкреплением. Это и уже давно принятый закон «Об электронной цифровой подписи», и закон «О персональных данных». Ожидается вступление в силу закона закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Однако на практике ярких «прорывов» не наблюдается, потребители госуслуг не фиксируют улучшения ситуации. Как уже было отмечено, в феврале 2009 года общую точку зрения населения достаточно четко выразил и президент Медведев.

Хотя если вспомнить слова Медведева по поводу антикоррупционного законодательства, которое «если... не решает проблемы, то, по крайней мере, демонстрируют обществу внимание государства к ней», то вполне возможно, что схожим образом власть относится и к законодательству в области формирования «электронного правительства» - проблему полностью не решает, но внимание демонстрируют.

Локальные эксперименты

На сегодняшний день органы федеральной государственной власти и региональные администрации экспериментируют с порталами государственных услуг и электронными регламентами. Второе заметно меньше всего, а вот специализированные порталы появляются все чаще. У многих субъектов РФ созданы и функционируют региональные порталы государственных и муниципальных услуг. Отдельные федеральные ведомства создают на своих интернет сайтах разделы с сервисами по услугам.

Существует в виртуальной сети и портал общероссийского государственного информационного центра, который содержит неоднородное описание госуслуг и не охватывает сведений по всем услугам, оказываемым органами госвласти. При этом портал содержит регламент оказания услуг с приложением формы для заполнения заявления.

Случаются в регионах примеры временного существования информационных сайтов. Как, к примеру, это произошло с порталом государственных и муниципальных услуг Белгородской области.

В Москве нет специализированного портала государственных услуг. Существует так называемая электронная приемная города Москвы «Одно окно». На этом ресурсе размещена информация об услугах, оказываемых московской службой «одного окна», поэтому там нет исчерпывающего перечня государственных услуг.

В целом после посещения этих разнообразных сайтов обнаруживаются типовые проблемы. Портальные решения, связанные с предоставлением государственных услуг, лишены методологического и организационного единства и универсальности.

Можно выделить следующие основные трудности: нет единой архитектурной логики системы в части обращения к сервисам и нормативно-справочной информации, а также к основным функциональным компонентам. Отсутствует общая структура – разделы на разных сайтах могут иметь разные заголовки, общий дизайн сайтов также сильно отличается. Стоит отметить различный порядок описания услуг: отсутствует общий реестр (в тех случаях, когда он един), да и объемы описания разнятся. Не универсализирован порядок взаимодействия с потребителем. Для того чтобы воспользоваться порталом ГУ в разных регионах, необходимы разные знания о его структуре и клиентских сервисах. Причем в одних случаях используются средства идентификации пользователя, а в других – нет. Наконец, порталы носят информационный характер и слабо ориентированы на контакт с заявителем для получения государственной услуги. Чаще всего получение государственных услуг в дистанционном режиме просто невозможно. Страницы перегружены дополнительной информацией, отвлекающей и путающей пользователя. А государственные ведомства не участвуют в заполнении информации по оказываемым ими услугам.

Министерство экономического развития пытается решить проблему многообразия, разработав типовой информационный продукт для региональных интернет-порталов. По данным МЭР, в восьми субъектах РФ уже внедрена эта автоматизированная система, еще пятидесяти она предоставлена для самостоятельного применения. Стратегически решение правильное, но регионы беспокоит другое: не будет ли через какое-то время переданный типовой продукт заменен на другую разработку. Существует ли для них гарантия, что данная форма будет отвечать меняющимся правовым и методическим требованиям.

Проблемы «электронного правительства»

Определение направлений проведения административной реформы в России в большинстве примеров опирается на зарубежный опыт и технологии. В процессе адаптации этих технологий в России они значительно изменяются, но все-таки несут в себе отпечаток оригиналов. В отношении порталов ГУ необходимо отметить следующее: размещение информации обуславливается правовыми, административными и прочими индивидуальными характеристиками того или иного государства. Например, в США степень участия государства в регулировании вопросов оборота недвижимого имущества минимальна, следовательно, и информация, предоставляемая пользователям, будет отличаться от той, которая необходима российским гражданам.

Многие зарубежные порталы госуслуг содержат обобщенную информацию о состоянии дел в конкретной области государственного управления, описывают степень взаимодействия гражданина при поступлении на службу в армию, работу учреждений здравоохранения и детских садов, порядок получения тех или иных пособий, социальное положение различных категорий граждан.

В российской действительности, кроме информационного описания социальных отраслей, существует громадная потребность в регулировании процесса предоставления услуги и, в первую очередь, упрощения порядка ее получения.

В настоящее время существует огромное количество всевозможных инстанций,
в которых происходит прямой контакт с заявителем

Правоотношения в социальной и коммунальной сферах сейчас складываются таким образом, что у государства не остается монополии на услуги, а только механизмы регулирования. В этом случае роль портала ГУ сводится к обработке запросов граждан и предоставлении информации, разъяснении последовательности действий. Иными словами, речь идет только лишь о предоставлении информационных услуг, большей частью регулируемых законом № 59-ФЗ от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан».

На данный момент складывается довольно сложная ситуация с получением справок, разрешений, согласований, актов, свидетельств и т.д. На федеральном, региональном и муниципальном уровнях существует огромное количество всевозможных инстанций, в которых происходит прямой контакт с заявителем. Когда этот контакт будет происходить в дистанционном режиме, можно будет добиться серьезного социального и экономического эффекта. Правда, для этого придется предварительно усовершенствовать механизм межведомственного взаимодействия. Таким образом, решается целый комплекс взаимосвязанных вопросов.

Утрата государством монополии на предоставление определенного рода услуг (например, медицинских и социально-педагогических) создает дополнительные трудности. Так, на портале должен появиться доступ к большому количеству сайтов учреждений и предприятий разных форм собственности, оказывающих подобные услуги. Однако такое техническое решение может нагрузить портал большим объемом информации, затрудняя тем самым пользователю работу с ресурсом.

Говоря о проблемах «электронного правительства», нельзя не обратить внимание на новый федеральный закон № 8 от 09.02.2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Данный акт приближает нас к более совершенной форме информационного взаимодействия населения с чиновниками. Закон напрямую упоминает такое средство коммуникации с государственными структурами, как информационно-телекоммуникационная сеть «интернет».

Вместе с тем возможна менее грандиозная практика применения закона. Статьи нового документа в части способа обеспечения доступа в информационно-телекоммуникационной сети интернет не применяют императивных формулировок. Предусмотрен большой объем действительно полезной и важной информации, которую государственные органы, согласно букве закона, могут размещать, в том числе в интернете. Проблема только в том, что могут размещать, а могут и не размещать. Тот же упрек касается и права создания государственных и муниципальных информационных систем для обслуживания пользователей информации. Государственные органы и органы местного самоуправления могут обойтись и без них. Можно понять предусмотрительного разработчика. В России вводить инновации как обязательные - обрекать исполнителя на метания в неподготовленной для этого среде. Остается только надеяться на сознательность и инициативность государственных структур, которые воспользуются своим правом и своим может. К тому же, закон вступает в силу с 1 января 2010 года, а к этому времени ситуация может измениться, надеемся в лучшую сторону.

Что делать?

Для успешного преодоления болезней «электронного правительства» применимо тривиальное средство - издание общефедеральных нормативных требований к порядку создания электронных административных регламентов и порталов государственных и муниципальных услуг. Примером может послужить утвержденный порядок разработки административных регламентов.

Целесообразно вернуться к уже упоминавшемуся постановлению правительства №931 о создании единого портала ГУ на базе единого технического центра. Таким образом, пользователи всей страны смогли бы обращаться к одному источнику, который бы содержал региональное и муниципальное ветвление, по мере развития системы. Сейчас происходит обратный процесс. Регионы и муниципалитеты создают каждый свое.

Информационный сайт должен раскрывать процедуры таких административных процессов, как лицензирование, регистрация, признание права, получение паспорта, пособия и пр. Именно услуги этого вида впоследствии должны оказываться в электронном виде.

Описание сферы деятельности (к примеру, ЖКХ, страховая медицина) там, где государственные органы непосредственно услуг не оказывают, не должно подменять вышеупомянутые услуги.

Электронный административный регламент должен получить внешнюю среду взаимодействия, тот же портал государственных услуг или информационный сайт ведомства. В части межведомственного взаимодействия, когда с заявителем происходит очный контакт, возможно ограниченное применение ЭАР (электронных административных регламентов), а вот некоторые стадии обмена информацией и справками между ведомствами должны осуществляться в дистанционном режиме по инициативе органа, ответственного за оказание услуги. По такому принципу сейчас работают службы «одного окна», и определенную пользу это приносит. Сокращаются сроки и оптимизируется документопоток между ведомствами, как правило, одного уровня - региональными или федеральными, создаются консультационные пункты.

В заключение о вещах особой важности - технологиях применения электронной цифровой подписи (ЭЦП). Здесь главной задачей является создание информационных систем общего пользования, а не закрытых корпоративных площадок, запрещающих неограниченному кругу субъектов применять электронные документы.

Из законодательства следует исключить монополию бумажных форм документов на аутентичность

Далее. В различных исследованиях неоднократно подчеркивалась важность обмена юридически значимыми электронными документами. Но для этого из законодательства следует исключить монополию бумажных форм документов на аутентичность и разрешить применение в государственных информационных ресурсах электронных юридически значимых документов.

Стабильные и благополучные годы позволили запустить пилотные проекты со средствами ЭЦП (Республика Татарстан, Федеральная налоговая служба). Однако для массового внедрения ЭЦП не хватает ни политической воли, ни ответственности.

С сожалением приходится констатировать, что без решения всех вышеперечисленных проблем концепция «электронного правительства» так и останется концепцией, красивой, но бесполезной.

Источник: CNews