Общая оценка законодательной базы в сфере электронного документооборота

Гадасин В.А.

доктор технических наук

На начало 2002 года в Российской Федерации действуют порядка 170 законов и нормативных актов в сфере информатизации и работы с информацией, действие которых так или иначе распространяется и на электронный документооборот. Из них 7 Федеральных законов являются системообразующими или рамочными, 50 - видовыми, 33 - отраслевыми, более 90 законов приняты субъектами Российской Федерации. Общие отношения регулирует Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" от 20.02.95 г., на заключительном этапе находится законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации". Действующим видовым законом в сфере электронного взаимодействия является закон "Об электронной цифровой подписи" от 10.01.02 г. На рассмотрении находятся еще несколько видовых законопроектов, в том числе "Об электронном документе", "Об электронной торговле", "О предоставлении электронных услуг".

Анализ действующей и предлагаемой законодательной базы позволяет обосновать следующие заключения.

1. Применение электронного документа (ЭлД) переходит от элитарного использования (на объектах высоких технологий, в специальных целях, для нужд высшего государственного аппарата) в разряд стандартных процедур взаимодействия экономических объектов.

Ничем другим такое количество нормативных актов объяснить нельзя. Для того чтобы в статистически значимых количествах законы выдвигать, разрабатывать, обсуждать и принимать, нужна, как минимум, актуальность и масштабность направления. Тематика должна быть новой, должна затрагивать интересы широкого круга экономических субъектов. Ведь не наблюдается подобного бума законотворчества в "старой" сфере электричества и электрификации или, например, в "узкой" сфере квантовой механики.

2. В сфере электронного документооборота федеральные органы власти неявно поощряют инициативу многочисленности законов. Для "молодых" отраслей подобную политику следует признать правильной.

Изменение менталитета общества является решающим фактором экстенсивного освоения новейших технологических достижений. Перестройка массового сознания есть процесс консервативный, явно отстающий от беспрецедентных темпов экстенсивного внедрения достижений вычислительной техники и информатики. Эффективным средством ускорения такого процесса является, как говорят сейчас, "пиар-кампания". Многочисленность законов выполняет эту функцию, привлекает внимание широких кругов общества, как рядовых членов, так и органов государственной законодательной и исполнительной власти: на подписание закона об электронной цифровой подписи (ЭЦП) откликнулись практически все ведущие средства медиа-информации.

4. Наличие несовершенных (с ошибками) законов лучше, чем их отсутствие. Без "плохих" законов не бывает "хороших".

В "молодых" отраслях первые нормативные акты широкого назначения будут содержать большое число ошибок, в ряде случаев исключающих даже возможность их практического применения. После того как наиболее "яркие" ошибки законодательства осознаются обществом и удаляются из законов, столь же "очевидными" становятся ошибки менее значимые и т.д. Закон - это та же продукция, только для весьма специфичной области применения. Единственный путь "выжигания" дефектов и совершенствования товара - накопление, неоценимого практического опыта ошибок и достижений в процессе его приме нения. Без черно-белого телевидения не было бы цветного. Нет законов - нет недостатков, нет обсуждения, нет совершенствования.

5. Бесконтрольное размножение законов в информационной отрасли в существенной степени обусловлено субъективными причинами.

Информатизация, как и электрификация, не может ограничиваться рубежами области, края, республики. Что было бы, если существовал бы региональный закон Республики Хакасии "Об электрификации", предписывающий частоту переменного тока не 50 гц, как в России, а 60 гц, как в США? А вот Закон "Об информации, информатизации и защите информации в Республике Хакасия" имеется на самом деле [1]. Законы субъектов не удовлетворяют даже формальному понятию закона в правовом поле и являются юридически ничтожными. Согласно [3] Закон - юридический акт, принятый высшим представительным органом государственной власти либо непосредственным волеизъявлением народа (в порядке референдума) и регулирующий, как правило, наиболее важные общественные отношения.

Рядовому пользователю априорно неизвестно, какой из документов действительно является законом, а какой - просто распоряжением. Так как невозможно соблюдать (даже знать) такое количество нормативов, то ими начинают просто пренебрегать, даже нужными и важными.

6. Приблизительность, даже неряшливость, терминологии ведет к неустранимым парадоксам в законодательстве в сфере электронного взаимодействия.

Так как значимые отличия в принципиальных положениях видовых и отраслевых, региональных законов недопустимы, то подавляющее большинство исходных позиций нормативных актов неминуемо являются почти дословной копией соответствующих предписаний нескольких федеральных законов. Чтобы избежать упреков в прямом копировании нескольких базовых законов, законодатели вносят небольшие расхождения. На первый взгляд, ситуация достаточно безобидна: "повторение - мать учения". Однако в правовом поле подобные отличия приводят к хаосу. А вот это уже плохо, достаточно вспомнить классическую фразу "Казнить нельзя помиловать", где смысл кардинально зависит от места запятой

В сфере электронного взаимодействия к такой же коллизии приводит использование разных терминов для обозначения одного и того же понятия. Чем отличаются друг от друга "оригинал" и "подлинник" документа; "копия", "электронная копия" и "бумажная копия" ЭлД; "идентичные" и "одинаковые" документы? Что такое "экземпляр ЭлД", "одинаковые экземпляры", "разные экземпляры" электронного документа?

Цифровая среда есть среда логических операций, однозначных математических преобразований, точных значений, в ней нет места случайности. Здесь нельзя оперировать размытыми определениями, как в среде существования традиционного документа.

7. В рамках традиционного тезауруса (словаря) законотворчества точное формулирование норм законов в сфере электронного взаимодействия невозможно.

Цель законов - регулирование общественных отношений, поэтому их изложение (закон как документ) рассчитывается на уровень широких масс населения, тезаурус соответствует словарному запасу и уровню "обычного" человека. По своей природе человек воспринимает информацию в аналоговой форме: очертания букв, слов, фраз аналогичны (похожи, примерно совпадают, напоминают) образу, представлению, понятию, сформировавшемуся в течение предыдущего обучения и жизнедеятельности. Можно говорить о традиционной аналоговой среде существования документа.

Электронный документ как агент информационного взаимодействия существует (формируется, обрабатывается, передается, хранится) в совершенно иной, цифровой (электронной) среде. В этой среде действуют точные правила, базирующиеся на однозначных законах логических преобразований. Лишний пробел в адресе не сказывается на доставке обычного письма, тогда как в Интернете может означать абсолютно разных адресатов, находящихся в тысячах километрах друг от друга. Адекватное описание процессов в электронной среде принципиально невозможно в рамках традиционного словарного запаса, необходимо использование специальной терминологии, пусть даже незнакомой широким общественным кругам.

Стремительное развитие информационной индустрии породило термины, которую основная часть общества еще не осознает: файл, байт, бит, строка бит, цифровая подпись, ключ, чип, база данных и пр. В качестве примера: автор статьи в техническом журнале доктор юридических наук, доцент, обсуждая законопроект об ЭЦП, недоумевает, почему субъект может иметь произвольное число цифровых подписей. И это естественно для неспециалиста. Однако закон применяется только тогда, когда возникает конфликтная ситуация. И именно в подобных случаях привлекаются профессионалы, которые, используя вульгаризацию норм закона, смогут истолковать их в выгодном смысле. В результате разрешение спора будет определяться не законом, а вторичными факторами, имущественным или силовым неравенством сторон.

Понятны трудности законодателя, вынужденного искать компромисс между "доступным, но неточным" и "точным, но недоступным". Переупрощение понятий в конечном итоге выливается в искажение сущности предписаний закона, их неоднозначности. Это ошибочный принцип, толкование норм закона не должно иметь широкий произвол. В конце концов, "незнание закона не освобождает от ответственности", правоприменитель всегда может получить необходимые разъяснения у специалиста.

8. Нормативная база в сфере электронного документооборота базируется на устаревшей системе понятий, непригодной для адекватного описания взаимодействия субъектов на основе современных информационных технологий.

На предыдущих этапах развития вычислительной техники компьютер использовался как "большая пишущая машинка", так что аналогия между традиционной (текст на бумаге) и электронной технологией отображения документа, между традиционным и электронным взаимодействием была оправданной. Но уже сейчас, тем более в перспективе, представленный на экране или распечатанный документ кардинально отличается от исходного электронного, хотя и сформирован компьютером на его основе. Отчуждение электронного документа от человека растет беспрецедентными темпами: информационное взаимодействие людей замещается взаимодействием ЭВМ.

Разрешение банка на получение клиентом денег из банкомата дается машиной, не человеком, которая создает, запрашивает, получает, обрабатывает, передает, хранит более десятка ЭлД. Лишь время от времени компьютер формирует без участия человека сводный документ, который и анализируется мыслящим субъектом. Компьютеру безразличен смысл документа, для него "информация" - всего лишь маркированное особым образом подмножество двоичных символов. Электронная информация лишается содержания, смысла, знания, присущего ей в человеческой среде.

Налицо структурный, качественный сдвиг, сопоставимый с изобретением книгопечатания. Правовые парадоксы действующих законов и законопроектов государственного уровня наглядно доказывают, что игнорировать кардинальное отличие электронной, цифровой среды информационного взаимодействия от традиционной (аналоговой) больше нельзя.

9. Законодательная база не учитывает системный масштаб различия между аналоговой (традиционной) и электронной средой существования документа.

Модели документа, построенные с учетом характеристик аналоговой или электронной среды их существования, приводят к полярным результатам. Аналоговая среда - среда похожести, приблизительности, изменяемости документа в пространстве и времени. Электронная - среда однозначности, точности, постоянства ЭлД в пространстве и времени. В аналоговой среде множество, моделирующее документ, имеет бесконечную мощность и является непрерывным, в электронной - конечную мощность и дискретно. Восприятие информации в аналоговой среде одномоментно, целостно, в электронной среде - последовательно и фрагментарно. В аналоговой среде любые два "одинаковых" экземпляра документа обязательно чем-то отличаются, в электронной среде они неразличимы, как две капли в стакане воды.

Аналоговый документ не воспринимается объектами электронной среды, электронный документ - субъектами аналоговой среды (людьми). Распечатанный документ или изображение на экране монитора - это не ЭлД, а аналоговый документ, имеющий, правда, определенное отношение к исходному электронному документу. Дело не в отдельных неудачных положениях законов и законопроектов, суть в отсутствии теоретически обоснованной системы понятий электронного документооборота. Один из возможных подходов к построению такой понятийной базы рассматривается в [1]

10. В существующих законах и предлагаемых законопроектах отсутствуют четкие нормы, определяющие электронный документ как объект права.

Правовые нормы в сфере электронного взаимодействия должны регулировать общественные отношения между всеми субъектами, так или иначе причастными к практической реализации электронного документооборота на протяжении всего жизненного цикла документа. Концептуальная основа заложена действующим федеральным Законом "Об информации, информатизации и защите информации" от 20.02.95 г. - отдельные документы и отдельные массивы документов (информационные ресурсы) признаются элементом состава имущества и объектом права собственности. В Законе явно определяется собственник, владелец и пользователь информационных ресурсов, следовательно, и отдельного ЭлД. Тем не менее в последующих законах и законопроектах государственного уровня такой подход не только не развивается, но фактически дезавуируется.

В видовых законопроектах имущественные права вообще не упоминаются. Спустя семь лет (срок, учитывая темпы развития электронных технологий, огромный) после принятия указанного Закона предлагается его новая редакция, в которой позиция о собственности на документ "отредактирована" таким образом, что становится юридически эквивалентной понятию "владелец". Реализация собственником в полном объеме прав владения, пользования, распоряжения подменяется в новой редакции "...пределами, установленными законом" (разумеется, без конкретизации закона). Исключено положение, что информационные ресурсы могут быть элементом состава имущества граждан, организаций и общественных объединений.

Отнесение электронного документа к конкретной правовой категории позволило бы строить взаимоотношения между субъектами-участниками на основе известных и общепризнанных правовых норм. Правоотношения между субъектами, причастными к электронному взаимодействию посредством неодушевленного и не воспринимаемого человеком ЭлД, должны определяться гражданскими правами и обязанностями этих субъектов: имущественными и связанными с ними личными неимущественными отношениями.

11. В силу неоднозначности норм и предписаний видовых федеральных законов ими нельзя пользоваться, но можно использовать для достижения личных или ведомственных целей.

Объяснить необходимость демонтажа правовых институтов, заложенных действующим законом об информации, недостатками последнего невозможно - явной критики (очевидно, на основе накопленного опыта) не было. Остается предположить только конъюнктурные причины. Нет собственника - нет проблемы собственности на электронный документ, нет и материальной ответственности за нарушение имущественных прав собственника. Правовой вакуум выгоден "сильным": если права определены расплывчато, то их можно интерпретировать "по-своему"; если обязанности заданы нечетко, то любого "непокорного" можно устранить, приписав ему несоблюдение обязанностей.

Еще пример. В проекте закона об ЭЦП (УЗИ, т.5, N4, 2001г.,) предусматривалась функция удостоверяющего центра о регистрации ЭЦП. В действующем подписанном Законе об ЭЦП от 10.01.02 г. такой нормы не имеется, но указано, что удостоверяющий центр создает ключи ЭЦП с гарантией сохранения в тайне закрытого ключа. Если подпись с произвольным закрытым ключом не зарегистрируют, то официально им нельзя воспользоваться, придется применять предложенный центром закрытый ключ, который априори известен не только владельцу, но и сотрудникам центра.

Цикл разработки, обсуждения, прохождения и принятия видовых законов составляет несколько лет. Существующие материалы в ранге федеральных законов и законопроектов, пусть даже недоработанные, ошибочные в ряде позиций, привлекают большое внимание, стимулируют общественный интерес, резко интенсифицируют поиск правильных решений, унифицируют трактовку и понимание новых явлений. И с этих позиций их эффективность несомненна.

Формирование нового системного понимания документа, выработка и становление прогрессивного законодательства есть процесс эволюционный, но не революционный. Сразу это не делается, требуется время. Необходимо незамедлительно приступить к разработке очередного "поколения" видовых нормативно-правовых документов, учитывающих ближайшие перспективы развития электронного документооборота.