"Достать чернил и плакать", или Электронный документооборот по-русски

История развития электронного документооборота в России чем-то напоминает насаждение кукурузы в хрущевские времена. Начальство, наездившись по заграницам, распоряжается приспособить заморскую диковину к делу. Беда в том, что сотрудникам не всегда понятно, зачем и как ее приспособить, да и законов дельных по этому поводу не хватает.

Все благие начинания, перенесенные на самобытную российскую почву, как известно, произрастают под девизом «шаг вперед - два шага назад». Так происходит и с информатизацией государственных органов. Для того чтобы разобраться в сложившейся ситуации, проанализируем те нововведения, которые были внесены за этот год в нормативную базу, возникшие при этом сложности и пути выхода из них.

Итак, к ключевым законодательным актам, принятым за 2011 год, можно отнести, прежде всего,  Федеральный закон N 63-ФЗ "Об Электронной подписи". Этот закон предлагает более развёрнутую, чем это было ранее, формулировку условий, при которых электронный документ, подписанный электронной подписью (ЭП), признаётся равнозначным документу на бумажном носителе. В соответствии с новым законом возможно применение не одного вида ЭП, как это было ранее, а двух – что облегчает работу с ЭП.

Второй не менее важной вехой на пути к информационному обществу стало распоряжение «Об утверждении плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности». Ещё в 2009 году было принято Постановление Правительства Российской Федерации №477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти».

Документ регламентировал порядок работы с электронными документами, но не предлагал внедрение полноценного электронного документооборота. Поэтому в феврале этого года появилось распоряжение №176-р, согласно которому Росархив должен разработать список рекомендаций по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов. В случае успешной реализации этого плана  будет создан отлаженный процесс попадания документов из системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО) в систему внутреннего документооборота ведомства для их хранения, учёта и дальнейшей передачи. Таким образом, появится возможность создать замкнутый цикл вертикального контроля исполнения поручений.

Наконец, появилось два документа, регулирующих межведомственное взаимодействие. Первый из них увидел свет 17 марта этого года – Распоряжение № 442-р «Об утверждении перечня документов  (сведений), обмен которыми между органами и организациями при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций осуществляется в электронном виде». В утвержденный перечень входит 42 государственные услуги, которые включают в себя 264 вида документов (сведений). Распоряжение должно было вступить в силу с 1 июля этого года, однако именно в этот день вышел закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 169-ФЗ, положения которого противоречат ранее принятым в Распоряжении № 442-р.

Закон № 169-ФЗ – это не что иное, как попытка государства вернуться к действительности. Ведь принятый год назад революционный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» № 210-ФЗ оказался на несколько шагов впереди существующего положения дел. Сегодня стремительно развивается только нормативная база, а на практике дела обстоят весьма плачевно.

Такая ситуация предполагает два выхода. Первый – тупиковый: подстроиться под обстоятельства, то есть продолжать выпускать законы, которые бы откатывали реализацию программы «Информационное общество» пошагово назад. Второй, более трудный и одновременно прогрессивный – выявить существующие бреши между желаемым и действительным и устранить их.

Прежде всего, к слабым местам можно отнести отсутствие грамотного применения западных нормативов - европейской спецификации MoReq  и международных стандартов. В России ощущается как нехватка качественных переводов этих стандартов, так и  терминологической базы в целом.

Вместе с тем, необходимо чёткое определение на законодательном уровне понятия «документ» вообще и «электронный документ» в частности. Одновременно нужно установить, что такое «юридически значимый документ».

Отсутствие чётких определений влечёт за собой различного рода казусы. Так налоговая служба, в стремлении обезопасить себя от фальсификаций, придумала анекдотическую систему, которая работает только с бумажными копиями электронных документов. Суть её заключается в том, что документ, порождённый в электронном виде, с электронной подписью… распечатывается, на нём ставиться «мокрая» печать и подпись, и только в таком виде он не вызывает никаких подозрений.

Вопрос доверия к документу – в первую очередь, вопрос доверия к системе, его породившей. Это касается как систем внутреннего электронного документооборота, так и систем межведомственного документооборота, разработка которых должна вестись в соответствии с определёнными стандартами и регламентами взаимодействия и обмена документами.

На сегодняшний день мало того, что эти стандарты не разработаны – не все федеральные органы внедрили СЭД, некоторые, как Министерство финансов – принципиально. Что касается систем межведомственного документооборота, по итогам перехода на безбумажный документооборот, сегодня только 47 федеральных органов могут осуществлять информационное взаимодействие в системе МЭДО. Такой низкий показатель является следствием неготовности органов государственной власти к переходу на безбумажный документооборот и, соответственно, электронное взаимодействие.

Дальнейшее развитие предполагает устранение этих проблем либо путём внедрения какой-то одной системы в каждом федеральном органе, либо использование облачных технологий при создании, обмене и хранении документов.

Только когда эти препятствия будут ликвидированы, можно говорить о подготовке нормативной базы о порядке приёма, передачи и организации хранения электронных документов длительного или постоянного срока хранения. В этом случае снова встаёт вопрос создания единой информационной системы для государственных и муниципальных архивов, обеспечивающей управление электронными документами. За границей эту задачу успешно решили. Хочется верить, что для нашей страны – это вопрос недалёкого будущего.