Стандарты для административных е-регламентов

Юлия Граванова

Унификация электронных административных регламентов в российских ведомствах в рамках административной реформы позволит контролировать не только качество  предоставляемых государственных услуг, но также и результативность функционирования органов власти в целом, что значительно повысит прозрачность процессов принятия административных решений и, как следствие, сделает их более эффективными и ориентированными на потребителей.

Осознанная необходимость

Сегодня работа органов исполнительной власти регламентируется, в основном, двумя постоянными документами: положением об органе исполнительной власти и той частью плана действий правительства, которая распространяется на данное ведомство*. Отсутствие должностных инструкций у большинства сотрудников ведомств, принимающих участие в процессах оказания госуслуг, схем взаимодействий между различными административными уровнями одного и того же органа власти, нечеткость межведомственных взаимодействий приводят к возникновению организационной неразберихи и полной невозможности контроля процессов принятия решений, ведут к полной бесконтрольности ценообразования государственных услуг, создают основу для взяточничества и коррупции. Очевидно, что для ликвидации перечисленных и других негативных явлений в контексте административной реформы недостаточно только регламентировать должностные обязанности сотрудников ведомств и схем принятия административных решений, но и эффективно контролировать их выполнение.

Задачу контроля эффективности функционирования государственных инстанций на каждом из административных уровней предполагается решить посредством внедрения электронных административных регламентов. Эксперты Государственного университета Высшая школа экономики (ГУ ВШЭ) определяют административный регламент как «систему предписаний, описывающих последовательность действий и решений для органов исполнительной власти, их подразделений и должностных лиц», то есть, по сути, является детальным описанием схемы функционирования органа власти, определяющим «технологию» его деятельности*.

В данном контексте эффективность функционирования органов государственной власти определяется с помощью анализа целевых показателей, отклонений от целевых показателей, а также возможных причин возникновения отклонений. Особенность административных регламентов состоит в обособлении и детализации  административно-управленческих процессов, которые базируются на подробных описаниях форматов процессов, которые связывают воедино цели и задачи с ресурсами (кадровыми, финансовыми, информационными), определяют порядок исполнения полномочий и предоставления государственных услуг, а также порядок целеполагания, контроля исполнения, устанавливают режим открытости информации. Значимость административных регламентов обусловлена и возможностью измерения эффективности функционирования органов власти, что особенно важно при отсутствии рыночных механизмов измерения эффективности*.

Электронные регламенты — панацея от административных проблем?

Однако, само по себе введение «бумажных» административных регламентов немногим отличается от введения должностных инструкций, и не всегда позволяет эффективно контролировать выполнение административных предписаний. Анализ достигнутых показателей постфактум, равно как и отклонений от запланированных величин, не всегда возможен, кроме того, точность такого анализа зачастую сомнительна. Решить данную проблему позволяет использование электронной формы административных регламентов, которая представляет собой, согласно определению экспертов ГУ ВШЭ, «инструмент автоматизации деловых процессов органов исполнительной власти на основе их административных регламентов и современных информационно-коммуникационных технологий».

Использование информационных технологий позволяет придать административным регламентам необходимую гибкость, контролировать процессы принятия решений на уровне отдельных элементов, кроме того, возможной становится систематизация накопленной информации, ее периодизация, и, как следствие, более глубокий факторный анализ эффективности функционирования органов государственной власти.

Электронные административные регламенты могут быть систематизированы следующим образом. Очевидно, что на уровне органа госвласти в целом необходимой является упорядоченная система электронных регламентов, основой которой являются масштабные информационные системы, «пронизывающие» все административные уровни:  системы электронного документооборота ведомств (Enterprise Content Management, EMC), корпоративные информационные системы предприятий (ERP, BI, CRM).

Необходимой является также разработка административных регламентов, характеризующих  взаимоотношения между различными уровнями и отделами внутри ведомства в процессе принятия решений или оказания государственной услуги, которые не только определяли бы порядок следования документов от инстанции к инстанции, но и разграничивали бы индивидуальные сферы ответственности. Сюда могут быть отнесены, например, системы управления потоками работ (WorkFlow Management Systems, WFMS), взаимоотношения между отдельными сотрудниками ведомств в процессе оказания госуслуги или принятия решений могут документироваться с помощью корпоративных почтовых систем и  интернет-мессенджеров.

На уровне конкретных сотрудников, в сферу компетенции которых входит контакт с потребителями госуслуг, электронный регламент представляет собой совокупность должностных инструкций, правил и предписаний, определяет альтернативные варианты действий, а также индивидуальную сферу ответственности. Элементами персонифицированных электронных административных регламентов  являются  системы поддержки управленческих решений, аналитические системы.

Отдельным элементом системы электронных административных регламентов является регламентация межведомственных взаимодействий в процессе принятия решений и оказания государственных услуг. 

Аналитики ГУ ВШЭ указывают, что в качестве основы электронных административных регламентов ведомств необходимо использование стандартов государственных услуг, их инвентаризация и формирование систематических каталогов и реестров. Это позволит не только оптимизировать ценообразование государственных услуг, но и достичь единых стандартов в области качества, сделать административные процессы в ведомствах более прозрачными и понятными потребителям.

Двухступенчатая стандартизация

Очевидно, что для органов исполнительной власти, имеющих разветвленную структуру, наиболее насущным является вопрос унификации используемых электронных административных регламентов. А так как в ходе административной реформы запланировано массовое внедрение регламентов в органах исполнительной власти, проблема унификации приобретает федеральные масштабы. По сути, унификация электронных административных регламентов в рамках одного ведомства предполагает двухступенчатую систему стандартизации административных процессов и процессов оказания государственных услуг потребителям. С одной стороны, стандартизация управленческих процессов органов государственной власти осуществляется посредством использования самих электронных регламентов, с другой, использование административных регламентов, приведение их к единой форме, которая использовалась бы в каждом из филиалов органов исполнительной власти, также должно быть унифицировано.

Частично проблема унификации электронных административных регламентов может быть решена за счет использования идентичных информационных систем в управленческих процессах филиалов органов исполнительной власти, что становится возможным за счет внутренней стандартизации используемых систем. Однако, это не решает общей проблемы.

В данном контексте решающими являются следующие моменты. Использование различных форм и типов данных приводит к искажению процессов принятия управленческих решений в различных подразделениях государственных ведомств, и, соответственно, не позволяет достичь единых стандартов оказания государственных услуг. Выходом из сложившейся ситуации является введение классификаторов данных, необходимых для оказания государственной услуги. Такая классификация позволила бы унифицировать управленческие процессы в подразделения органов госвласти уже на этапе сбора первичной информации, свела к нулю риски потери или искажения данных. Кроме того, необходимо принятие законопроекта о сроках и форме хранения унифицированных данных, что позволило бы в дальнейшем избежать целого ряда дополнительных затрат, как для самих ведомств, так и для потребителей государственных услуг. В качестве примеров таких законопроектов следует привести европейский Basel II и американский закон Сорбейнса-Оксли.

Важной проблемой является и регламентация взаимодействий между административными уровнями филиалов, взаимодействие филиалов с «головным» ведомством, а также взаимодействий между филиалами и головными структурами различных ведомств. Использование единых информационных систем позволяет решить данную проблему, но только отчасти — «за кадром» остаются  управленческие процессы, протекающие вне информационных систем: обсуждения, совещания–«летучки». Упомянутые переговоры чаще всего не документируются, вынесенные в процессе обсуждений решения не получают достаточного юридического обоснования, что значительно снижает прозрачность административных процессов ведомств. Очевидно, что для решения данной проблемы необходимым является использование не только информационных технологий, например, электронной почты, интернет-мессенджеров, но и телекоммуникационных решений, которые позволяли бы записывать такого роды совещания сотрудников ведомств, что, в свою очередь, должно быть закреплено законодательно.

* Кузьминов Я. И., Клименко А. В. «Реформа государственного управления и электронные административные регламенты», ГУ ВШЭ, 2006

Источник: CNews