Предпосылки и проблемы перехода к общегосударственной СЭД

С.Л.Кузнецов, канд. ист. наук, консультант Федерального архивного агентства

Вопросы перехода к электронному документообороту стали активно обсуждаться еще в середине девяностых, когда получили распространение локальные сети и появились программы, обеспечивающие автоматизацию не только процессов создания, оформления документов, регистрации и контроля их исполнения, но и позволявшие организовать движение документов внутри локальной сети организации, визирование (согласование) документов, то есть электронный документооборот. В это же время появились первые правовые акты, придающие юридическую силу документам в электронной форме. Это первая часть Гражданского кодекса РФ (п. 2 ст. 160, п. 2 ст. 434, п. 3 ст. 847), Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 № 24-ФЗ.

Однако практика показала, что до реализации идеи по переводу всех документов в электронную форму и полного отказа от «бумаги» еще очень далеко.

Что такое электронное правительство? В конце XX в. по всему миру распространилось понятие e-government, переводимое на русский как «электронное правительство». Существует много определений этого термина, которые можно найти в сети Интернет¹, но по сути в основе концепции электронного правительства лежит идея необходимости использования современных автоматизированных технологий в работе государственных структур. Если коммерческие организации, по своей природе заинтересованные в оперативности и эффективности работы управленческого аппарата, в 1990-е гг. активно внедряли автоматизированные технологии, то государственные структуры это делать не спешили. Значительный прорыв в этой области стал возможен благодаря программам типа «Электронная Европа» (e-Europe). Концепция этой программы базировалась на новой идее - идее сервисно-ориентированного государства (согласно которой государство мыслится как организация, предоставляющая услуги своим гражданам). Постепенно во всем мире стали появляться соответствующие целевые программы для конкретных стран: e-Austria, Indonesia National e-Strategy и т. п.

Степень внедрения электронного правительства считается важным показателем уровня развития каждой страны и периодически измеряется экспертами ООН, составляющими специальный рейтинг E-government Readiness Index.

В рамках общемировой тенденции в России появился свой проект электронного правительства - Федеральная целевая программа «Электронная Россия» (2002 - 2010 гг.), утвержденная постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 (изменения вносились в 2004, 2006, 2009 и 2010 гг.).

Однако отсутствие комплексности в автоматизации работы с документами, документационного обеспечения управления не позволило провести эффективную автоматизацию управленческой деятельности. Системы электронного документооборота были созданы далеко не во всех федеральных органах исполнительной власти (далее - ФОИВ), а там, где были созданы - охватывали далеко не всех служащих. В то же время, если мы говорим о системах, чьи функции должны выходить за рамки простой регистрации поступающих и отправляемых документов в службе ДОУ, то для организации маршрутизации документов, их движения (электронного документооборота) к системе СЭД должны быть подключены все сотрудники организации, работающие с документами.

Фрагментарность автоматизации привела к тому, что внедрение СЭД не отменяло традиционных технологий работы с документами на бумаге, а становилась дополнительной «надстройкой», системой, в которую надо было вводить сведения параллельно с сохранением всех существующих технологий работы. То есть автоматизация ДОУ и внедрение СЭД не решали задачи повышения производительности труда государственных служащих, а только увеличивали выполняемый ими объем работ.

При этом основной проблемой, не позволявшей достичь полной автоматизации работы с документами, стал процесс передачи документов между организациями. Несмотря на то, что при наличии локальной сети созданный документ может быть согласован в электронной форме и даже подписан электронной цифровой подписью в соответствии с Федеральным законом, принятым одновременно с программой «Электронная Россия»², в любом случае в конце пути документ надо было распечатать на бумаге и именно на бумаге подписать для отправки в другую организацию. Неудивительно, что это резко снижало эффект от внедрения систем СЭД.

Поэтому, когда в 2008 г. руководство нашей страны обратило внимание на вопросы автоматизации работы государственного аппарата и формирования электронного правительства³, встал вопрос и о переходе к полноценному электронному документообороту в государственном масштабе. Свидетельством этому может служить Поручение Президента РФ по итогам заседания Государственного Совета РФ от 17.07.2008, которым ставится задача обеспечить переход федеральных органов исполнительной власти на электронный документооборот.

Система межведомственного электронного документооборота

Для реализации поставленной задачи в сентябре 2009 г. Правительством РФ принимается постановление, утвердившее «Положение о системе межведомственного электронного документооборота»⁴, а следом и распоряжение Правительства РФ, утвердившее технические требования к системе межведомственного электронного документооборота (далее - МЭДО). Данными документами ответственность за организацию системы МЭДО была возложена на Федеральную службу охраны Российской Федерации (ФСО).

Первый этап работы - прокладка защищенных каналов связи и установка защищенных терминалов (шлюзов), т. е. персональных компьютеров, сертифицированных для работы с документами ограниченного доступа - был достаточно оперативно реализован силами ФСО. Однако простая пересылка электронных сообщений с одного защищенного терминала на другой, из одного государственного органа в другой не могла решить проблемы электронного обмена документами.

Терпеть дальше ситуацию, когда документы неделями идут по традиционной почте от одного федерального ведомства в другое, физически находящееся в 15 минутах ходьбы, в современных условиях не представляется возможным. Современное общество требует оперативности в согласовании документов и принятии решений. Поэтому появился План мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 12.02.2011 № 176-р.

Однако система МЭДО охватывает слишком узкий круг участников. Первоначально это были только ФОИВ, но 1 августа 2011 г. в Положение о системе МЭДО⁶ были внесены соответствующие изменения, расширяющие круг участников другими государственными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для обеспечения электронного документооборота между любыми ведомственными СЭД независимо от формы собственности нужно было обозначить общие правила взаимодействия. Они были зафиксированы принятом в конце 2010 г. стандарте - ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению».

На сегодняшний день электронная отправка документов из Аппарата Правительства Российской Федерации осуществляется в 36 органов (33 федеральных органа исполнительной власти, Администрацию Президента Российской Федерации, Аппарат Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации и Правительство Калининградской области). Однако активный документооборот возможен всего между несколькими федеральными органами. Многие ФОИВ пока только пассивно получают по системе МЭДО копии нормативных документов из Администрации, а переписка по-прежнему ведется в традиционной форме.

Прямое предоставление информационных ресурсов

Параллельно начинает развиваться и другое направление - прямое предоставление информационных ресурсов. Если традиционно вся передаваемая между государственными органами, прочими организациями и гражданами информация фиксировалась в документах и речь шла о системах документационного обеспечения управления, то теперь упор сделан на непосредственный обмен информацией между федеральными органами исполнительной власти, другими государственными организациями на уровне системы межведомственного электронного взаимодействия (далее - СМЭВ), которая должна обеспечить прямой доступ любого федерального органа исполнительной власти к любой базе данных, ведущейся другим ФОИВ, а также органами государственного управления субъектов федерации. Таким образом, мы уже говорим не о ДОУ, а об информационно-документационном обеспечении управления, включающем прямой доступ к информационным ресурсам.

Полномасштабное внедрение инфраструктуры СМЭВ и МЭДО, безусловно, должно ускорить взаимодействие ФОИВ. Система МЭДО по своей сути - это система электронной почты, предусматривающая пересылку вместе с документом регистрационной информации и обязательность отправки подтверждения о поступлении и регистрации документа. Таким образом обеспечивается оперативность передачи и однократность регистрации документа. Уже только этот функционал, будучи внедренным во все ФОИВ, в случае обязательности использования системы МЭДО мог бы значительно повысить оперативность взаимодействия федеральных органов.

Однако внедрение МЭДО не предполагает решение задач более высокого уровня - обеспечения прозрачности движения документов во всей системе государственного управления и эффективного контроля за исполнением документов. Для этого необходим принципиально иной уровень взаимодействия ведомственных СЭД, который в настоящее время не может быть реализован ввиду разнородности используемых ФОИВ СЭД.

Проблемы создания общегосударственной СЭД

Одним из решений вышеупомянутых задач могло бы стать создание общегосударственной СЭД - этот вопрос сейчас рассматривается на государственном уровне.

Как в таких системах решается вопрос развертывания (установки) системы на десятках, если не сотнях тысяч рабочих мест? Причем не просто установки, но и технического сопровождения, модернизации и т. п.? Здесь на помощь приходят так называемые «облачные» технологии (cloud technologies). Что это такое? По сути, это предоставление ресурсов компьютеров (серверов, центров обработки данных) через сеть Интернет. Часто термин «облачные технологии» сопровождается термином «SaaS» (от англ. Software as a Service), что в дословном переводе означает «программное обеспечение как услуга». Эта технология получила распространение вместе с широкополосным доступом в Интернет.

Преимущества такого подхода очевидны - программный комплекс устанавливается и обслуживается централизованно, что позволяет существенно сократить расходы на его эксплуатацию. Любая модернизация программы тут же отобразится на всех рабочих местах. При таком централизованном подходе гораздо легче гарантировать сохранность всех документов, также обеспечивается единое информационное пространство, однократность регистрации документа, оперативность его передачи, согласования, удобство контроля исполнения. Всегда можно увидеть, на какой стадии исполнения находится документ, время наложения резолюции руководителем, время подготовки исполнителем проекта документа, отследить процесс его согласования и подписания.

Тем не менее создание общегосударственной СЭД сопряжено с определенными трудностями.

Прежде всего это необходимость предоставления доступа в Интернет всем государственным служащим. «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации до 2011 года» предусматривала, что к 2012 г. только 40% служащих ФОИВ будут обеспечены доступом в сеть Интернет. Для работы с «облачными» технологиями этот показатель должен составить 100%.

Вторая проблема - обеспечение производительности и гарантированный доступ к системе. Центр обработки данных (далее - ЦОД), на базе которого могла бы быть развернута такая система, должен быть в состоянии обслуживать одновременную работу десятков, а может быть и даже сотен тысяч государственных служащих. Причем бесперебойную работу, так как основная функция большинства служащих - это работа с документами, поэтому любой сбой может практически парализовать деятельность государственного аппарата.

Третья проблема - необходимость переноса в систему информации о документах и самих электронных документов, уже имеющихся в существующих ведомственных СЭД. Это вопрос чисто технический, но его решение также представляет собой серьезную проблему, т. к. внедренные в ФОИВ СЭД не только используют различные платформы, иногда закрытые, но и различаются наборами полей (сведений о документах), не говоря уже о том, что многие системы писались «под заказ» независимыми разработчиками или уже не существующими компаниями, соответственно исходные коды к программам отсутствуют.

И, наконец, четвертая проблема - стоимость развертывания системы. На создание многочисленных ведомственных СЭД в ФОИВ и субъектах федерации уже потрачены миллиарды рублей. Стоит ли избавляться от уже купленных и в ряде случаев неплохо работающих систем и потратить миллиарды на развертывание новой системы? Это, согласитесь, очень непростой вопрос. Возможно, ситуацию спасет дифференцированный подход: там, где уже эффективно работают мощные СЭД на тысячи пользователей - стоит решать вопрос их интеграции с общегосударственной СЭД. А там, где СЭД еще нет или она морально устарела, ограничена функционально - переходить на использование единой СЭД.

Во многих случаях тот же эффект можно достигнуть за счет расширенной системы уведомлений о состоянии документа. В системе СЭД уведомления могут создаваться при каждом изменении состояния документа: документ создан, направлен (поступил) на согласование, просмотрен (был открыт), согласован (без замечаний, с замечаниями) или отклонен, поступил на подписание руководителю, подписан.

Кто может быть оператором общегосударственной СЭД?

Распоряжением Правительства РФ от 15.10.2009 № 1475-р назначен единый национальный оператор инфраструктуры электронного правительства - «Ростелеком». Но «Ростелеком» -организация коммерческая, и, поручая ему создание общегосударственной СЭД, мы тем самым создаем монополиста. Наверняка не только ФОИВ, но и многие организации всех форм собственности захотят использовать универсальное решение, которое позволит обеспечить легкое взаимодействие и обмен документами с государственными структурами. При этом важно, чтобы стоимость подключения оставалась доступной для широкого круга организаций. Поэтому создание инфраструктуры общегосударственной СЭД должно обязательно сопровождаться согласованными с ФАС открытыми стандартами и централизованно установленными расценками для обеспечения возможности использования инфраструктуры общегосударственной СЭД организациями любых форм собственности.

Какая система должна лечь в основу общегосударственной СЭД?

На взгляд автора, если будет принято решение «изобретать велосипед», то есть разрабатывать систему заново, это существенно отодвинет сроки реализации проекта и приведет к появлению «сырого» продукта, первые годы эксплуатации которого будут связаны с постоянной доработкой системы. В то же время выбор готового решения, отработанного многими годами эксплуатации в крупных корпорациях, представляется разумной, но крайне ответственной задачей, требующей углубленной проработки и создания специальной рабочей группы из специалистов в области ДОУ, архивистов, специалистов в области информационных технологий и защиты информации.

Самое главное - реализация проекта невозможна без возложения ответственности за единую политику в области делопроизводства на специальный федеральный орган. О необходимости возвращения этой функции Федеральному архивному агентству говорится уже не первый год, принимаются соответствующие решения и рекомендации, но если этот вопрос так и не будет решен, то создание прозрачной системы электронного документооборота и единого информационно-документационного пространства снова будет отложено на неопределенное время.

Автор статьи считает, что для организации общегосударственной системы, которая обеспечивала бы прозрачность и оперативность движения документов и эффективный контроль исполнения, совершенно не обязательно «перекраивать» всю систему делопроизводства в стране и тратить десятки и даже сотни миллиардов рублей. Создание государственного органа, отвечающего за единую постановку делопроизводства в стране, в том числе и электронного документооборота, организация Центра хранения электронных документов и выработка детальных стандартов и обязательных регламентов взаимодействия ведомственных СЭД - вот залог успешного создания электронного правительства в России

Примечания:

1 - Например, «форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов» (Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г.).

2 - Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» от 10.01.2002 № 1-ФЗ.

3 - «Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р (в ред. от 10.03.2009).

4 - Постановление Правительства РФ от 22.09.2009.№ 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота».

Распоряжение Правительства РФ от 02.10.2009 № 1403-р «Технические требования к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти».

5 - Тезисы выступления директора Департамента делопроизводства и архива Правительства Российской Федерации А.Д. Ряховского на открытии XVIII Международной научно-практической конференции «Документация в информационном обществе: проблемы оптимизации документооборота» (Москва, 26 октября 2011 г., [https://archives.ru/conferences/doclad-ryahovsky-261011.shtml].

6 - Постановление Правительства РФ от 01.08.2011 № 641 «О внесении изменений в Положение о системе межведомственного электронного документооборота».

Источник: Журнал "Современные технологии делопроизводства и документооборота", 01/2012