Управление созданием и внедрением систем электронного документооборота

Конявский В.А.,
доктор технических наук

Одной из важнейших задач ФЦП "Электронная Россия" является организация электронного документооборота в стране.

Мероприятия ФЦП "Электронная Россия" N15,16 и 17 входят в группу мероприятий по совершенствованию деятельности органов государственной власти на основе использования ИКТ. Общими и необходимыми условиями полноценного решения этих задач являются: обеспечение совместимости принятых стандартов хранения информации и документооборота; полноценное присутствие органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетных учреждений в компьютерных сетях; разработка и практическая реализация отраслевых программ информатизации; создание иерархической системы взаимодействующих межведомственных и местных информационных систем и баз данных.

На наш взгляд, необходимо считать приоритетной задачей сохранение, модернизацию и максимально полное использование существующих информационных систем и аппаратно программных комплексов, функционирующих в стране, в сочетании с привлечением других известных и апробированных в условиях реальной эксплуатации систем и решений.

Работы должны привести к созданию не только реально действующих систем электронного документооборота, но и к реальному переходу к использованию единых стандартов делопроизводства и документооборота, к созданию действительно практически полезной и удобной в эксплуатации для рядовых пользователей системы электронного документооборота, к сокращению сроков обработки документов, повышению качества принимаемых управленческих решений.

Применение документа в государственном документообороте означает его использование в качестве юридического факта - предусмотренные в законе основания для возникновения, изменения, прекращения конкретных правоотношений между участниками информационного взаимодействия.

В настоящее время обмен информацией в электронном виде технически и технологически не представляет принципиальных трудностей. На рынке предлагается множество сопоставимых по качеству инструментальных и программных средств, позволяющих реализовать электронное взаимодействие между удаленными пользователями как в режиме "on-line", так и в режиме "off-line". Однако ситуация кардинально меняется, как только выдвигается требование документированности электронного взаимодействия. Необходимо придать юридический статус некоторому виртуальному объекту. Это может быть обеспечено комплексом взаимоувязанных нормативных правовых, организационных, технических и инфраструктурных мер.

Реализованный в корпоративных системах информационный обмен не означает признание передаваемых электронных сообщений документом, юридическим фактом. Это всего лишь информационная база для деловых отношений, закрепленных юридически значимым соглашением. Только в социальной среде электронное сообщение превращается в электронный документ. Но для этого необходима адекватная инфраструктура взаимодействия, гарантирующая соблюдение требований среды к технологии, протоколам и процедурам формирования, обработки, передачи и хранения электронного сообщения.

В сфере электронного документооборота выделяются три основных аспекта, решение которых взаимосвязано и взаимообусловлено: теоретический, технологический, юридический. Рассмотрим эти аспекты.

Теоретический аспект электронного документооборота. Доминирует неверная обывательская трактовка электронного документа как некоей аналогии традиционного документа, только в новой технологической форме. Достаточно отметить ошибки федеральных законов и законопроектов в сфере электронного взаимодействия, необходимо отражающих господствующее представление. Например:

-        "Электронная информация есть сведение, факт" - (это человеческие понятия, не конструктивные в электронной среде неодушевленных программно-технических средств);

-        "Электронный документ - зафиксированная информация" - (неприемлемо для активизированного ЭлД, когда он представляет собой процесс, и ни о какой фиксации не может быть и речи);

-        "Все экземпляры ЭлД на машинном носителе являются оригиналами и имеют одинаковую юридическую силу" - (выполнение предписания в случае использования электронных платежных документов парализует финансовую сферу);

-        "ЭлД не может иметь электронных копий" - (фактически означает запрет на архивирование электронной информации, бессмысленно хранить десятки лет аннулированную цифровую подпись оригинала);

-        "ЭлД должен сохранять формат в процессе его обработки и передачи" - (невозможно осуществить чисто технологически).

Аналогия между традиционной (текст на бумаге) и электронной технологией отображения документа оправдана, когда компьютер при создании документа используется как "большая пишущая машинка". На современном этапе электронного взаимодействия отставание теории становится существенным фактором, препятствующим разработке и совершенствованию прикладных технологий. Столь ответственные документы дезориентируют пользователей, строить электронный документооборот на подобной основе, по меньшей мере, проблематично. Теоретическая и понятийная база нуждается в коррекции и доработке.

Технологический аспект электронного документооборота. Еще раз повторим, что технически задача формирования, обработки, передачи и хранения электронного сообщения решена. Переход к электронному документу означает выход сообщения в новую среду существования - социальную. Социальная среда предъявляет требования, отсутствующие в электронной среде, важнейшие из которых: доступность, конфиденциальность, неизменность сообщения. Выполнение этих требований составляет основное содержание направления, понимаемого как защита электронной информации, более широко - информационная безопасность.

Современный уровень развития вычислительной техники позволяет решать практически любые конкретные прикладные задачи широкого назначения с приемлемыми характеристиками. Важно только правильно выбрать, сформулировать и поставить такие задачи. Сейчас понятие защиты информации трактуется настолько широко, что термин теряет конструктивность: в целом - все правильно, в частности - ничего конкретного не следует.

Необходимо определить унифицированную технологию защиты электронного документооборота, выявить состав и разработать предложения по стандартам документооборота с учетом требований информационной безопасности. Включая: собственно защиту информации; защиту среды формирования, обработки и существования электронного документа; формирование и сохранение статусных атрибутов электронного документа, подтверждающих его юридическую значимость.

Коль скоро ответственность за информационную безопасность документооборота распределяется между различными участниками взаимодействия, необходимо создание соответствующей инфраструктуры, отслеживающей, регулирующей и обеспечивающей выполнение нормативов безопасности участниками документооборота.

Юридический аспект электронного документооборота. Неизменность электронного сообщения есть необходимое, но далеко не достаточное условие для придания ему статуса документа. Для того, чтобы сообщение являлось электронным документом, оно необходимо должно включать в свой состав ряд атрибутов, удостоверяющих соблюдение специальных требований к конечному продукту высоких технологий, признаваемому социальной средой как юридический факт. Только соблюдения технических и технологических требований изготовления и транспортировки документа недостаточно, их выполнение должно еще и документироваться тем или иным общепризнанным способом.

Технология электронного взаимодействия должна соответствовать сертифицированному эталону, ее соблюдение должно контролироваться уполномоченными органами. Неизменность сообщения должна индицироваться и проверяться, например, хэш-кодом и/или электронной цифровой подписью сообщения; авторство отправителя - кодом аутентификации или электронной цифровой подписью, конфиденциальность сообщения - индикацией трафика прохождения документа и/или шифрованием сообщения.

Спорные случаи и конфликты неизбежны, поэтому требуется система авторитетного арбитража. Необходимо страхование риска ошибочного придания полученному сообщению статуса документа. И т.д. и т.п.

В настоящее время решение указанных проблем находится на начальной стадии осмысления и экспериментальной реализации: фактически отсутствует даже нормативная правовая база для решения. Достаточно отметить, что нормы закона об ЭЦП разрешают владение и пользование сертификатом цифровой подписи только физическим лицам. Таким образом, электронное взаимодействие органов власти как юридических лиц не конкретизировано. Строго говоря, при смене начальника электронный документ может потерять юридическую значимость. По существу, требуется "с нуля" создать юридическую платформу использования электронных документов при взаимодействии органов власти.

Принятие Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" (N 1 ФЗ от 10.01.02) заложило основу правового регулирования электронного документооборота в сферах государственных и гражданских отношений.

В соответствии со статьей 4 Закона отправитель электронных документов, являющийся владельцем сертификата ключа подписи, должен иметь доказательства момента подписания в случае, когда какой-либо участник электронного документооборота оспаривает действенность сертификата на момент подписания электронного документа.

Владельцу сертификата ключа подписи необходимо также иметь доказательства момента времени выставления им требования немедленного приостановления действия сертификата ключа подписи в соответствии со статьёй 12 Закона.

Важное значение в процессе осуществления электронного документооборота, ориентированного на использование электронной цифровой подписи имеют действия удостоверяющих центров по приостановлению действия или аннулированию сертификата ключа подписи (статьи 12 и 13 Закона).

В соответствии с этими статьями удостоверяющий центр обязан оповестить всех заинтересованных участников электронного документооборота о приостановлении действия или аннулировании сертификата ключа подписи.

Момент времени этого оповещения имеет большое значение при решении споров сторон о действенности сертификата ключа подписи на момент подписания электронного документа.

Более того, часто важнейшее значение имеет собственно время подписания того или иного документа - например, при разборе конфликтов в области авторского права, регистрации товарных знаков, патентов, заключении сделок при электронном ведении бизнеса и т.д.

Очевидно, что для этих целей нельзя использовать отсчеты времени каждого отдельного персонального компьютера. Необходима служба единого времени, обеспечивающая адекватность отсчетов времени с приемлемой точностью на территории всей страны.

Технология присвоения электронному документу метки времени может использовать методы неразделяемого смешивания кода текущего времени с частью электронного документа. Далее, полученная по не сложным стандартным алгоритмам смесь может быть подписана закрытым ключом узла связи, выполняющего присвоение метки времени.

Метка времени в указанном виде может направляться отправителю электронного документа в качестве квитанции о принятии его узлом связи и присоединяться к электронному документу, который следует к получателю по сети связи.

Изменить метку времени, выполненную указанным способом, существующими средствами за приемлемое время невозможно.

Принципиальным положением является то, что Минсвязи может без значительных затрат создать службу единого времени на основе и за счет использования ресурсов службы синхронизации.

Из приведенного краткого анализа состояния проблемы следует, что отправной точкой разработки электронного документооборота между органами власти должна стать разработка системно увязанной понятийной базы. Парадоксы законодательства, малая часть которых отмечена в предыдущем разделе, доказывает необходимость отказа от традиционной платформы подобия электронного документа "бумажному" документу.

Электронный документ есть объект цифрового отображения и обработки информации, "работающий" в среде точных логических законов. Логические законы однозначны, не допускают приблизительного, похожего толкования. Системная база электронного документооборота необходимо должна базироваться на математизации терминологии.

На основе разработки теоретических положений электронного документооборота предполагается структурировать и детализировать функциональные задачи инфраструктуры.

Инфраструктура электронного документооборота есть взаимоувязанная совокупность нормативных, законодательных, методических материалов, организационных решений и механизмов, технических, программных и технологических объектов, гарантирующая достаточность использованной технологии электронного взаимодействия для признания электронного документа юридическим фактом, а также обеспечивающая информационную безопасность и разрешение конфликтов между участниками электронного документооборота органов власти.

Ориентировочно в состав инфраструктуры должны включаться следующие подсистемы:

-        Управляющая;

-        Нормативно-законодательная;

-        Организационно-методическая;

-        Исполнительная (удостоверяющие центры, служба единого времени, электронный нотариат, сертификация);

-        Арбитражная;

-        Аудиторская (аудит, мониторинг, сертификация, аттестация, лицензирование);

-        Страхования;

-        Специальной связи (передача данных высокой конфиденциальности).

Разработка основ обеспечения электронного документооборота между органами власти включает следующий состав работ.

4.1. Оценка информационных потоков между органами власти

4.2. Обоснованное определение понятия электронного документооборота

4.3. Разработка стратегии развития инфраструктуры электронного документооборота общего назначения между органами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

4.4. Предложения по организационному, правовому и технологическому обеспечению электронного документооборота между органами власти.

4.5. Оценка временных и ресурсных показателей развития инфраструктуры электронного документооборота.

4.6. Предложения по выбору стандартов обмена информацией для систем электронного документооборота между органами власти.

4.7. Предложения по координации использования стандартов документооборота на региональном и муниципальном уровне.

4.8. Принципы создания межведомственных организационно-административных механизмов управления развитием инфраструктуры электронного документооборота общего назначения между органами власти.

4.9. Принципы обеспечения информационной безопасности электронного документооборота между органами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровне.

4.10. План мероприятий по развитию инфраструктуры системы электронного документооборота общего назначения между органами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях на 2003-2010 гг.